Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

 

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы. Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его аппарат. Современное общество не может существовать и успешно развиваться без государственного бюрократического аппарата. Такие понятия, как "бюрократия" и "бюрократизм", являются одними из основных в механизме государства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государственного управления.

 Проблема бюрократизма в России существует со своими особенностями, положительными и отрицательными чертами. Бюрократия имеется везде: в частном секторе; в общественных объединениях; в банковской системе; в религиозных структурах. Большой вред устойчивому развитию страны и функционированию общественных институтов бюрократизм наносит в системе государственного управления. Управленец в силу своего положения может оказывать влияние на различные процессы в современном обществе, и от того будет ли это влияние положительным или отрицательным, подчас может зависеть жизнь людей.

Научная проработанность тематики. Проблемой изучения бюрократии и бюрократизма занимались такие известные исследователи, как М.Вебер, В.Вильсон, Р.Мертон, К.Маркс, В.И.Ленин, М.Джилас и другие.

Объектом исследования курсовой работы является проблема бюрократизма в системе государственного управления России.

Предметом исследования выступают формы проявления и пути преодоления бюрократизма в органах государственного управления.

Целью исследования служит анализ проблемы бюрократизма и рассмотрение наиболее эффективных механизмов преодоления данного явления.

Задачи исследования:

• раскрыть сущность понятий бюрократия и бюрократизм;
• выявить отличия бюрократии от бюрократизма;
• рассмотреть черты российского бюрократизма;
• изучить причины появления бюрократизма;
• определить основные механизмы ограничения бюрократизма.

Первый раздел называется «Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы», который в свою очередь состоит из двух подразделов, где раскрываются такие понятия, как бюрократия, бюрократизм и их взаимосвязь и особенности в государственном управлении.

Второй раздел называется «Становление и современное состояние российского бюрократизма». Данный раздел включает два подраздела, в которых рассматривается история становления российского бюрократизма.

Третий раздел называется «  Проблемы бюрократизма в системе государственной службы и пути их решения». В данном разделе  рассматриваются основные проблемы бюрократизма в России и способы их решения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Основы бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

 

§ 1.1 Понятие бюрократии и бюрократизма в системе государственной службы

 

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (букв, власть конторы, господство аппарата управления; франц. bureau- канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos - власть, господство) - синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии: 

1) имперскую (традиционную) бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Отношение к бюрократии как к особому социальному слою в обществе всегда отличалось крайней противоречивостью. Так, К. Маркс как последовательный антигосударственник, изначально отрицал какие-либо положительные стороны в современной ему бюрократической системе государственного управления, считал бюрократию "организмом-паразитом", не способным выступать в роли выразителя всеобщих интересов. Однако такая крайняя точка зрения вызывала серьезные возражения, поскольку не давала ответа на простой вопрос, почему бюрократический государственный аппарат продолжает успешно функционировать во многих развитых странах.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство есть прежде всего политическая общность, составляющими элементами которой являются территория, население и государственная власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчинения между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и группами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, представляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в государстве политическая элита осуществляет не непосредственно, а использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, то становится очевидной та исключительная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого общества.

Согласно разработанной Вебером "рациональной" модели бюрократии, бюрократической организации свойственны:

- эффективность, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;

- строгая иерархизация власти, позволяющая вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т.д.;

- формально установленная и  четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;

- безличность  административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

С понятием "бюрократия" непосредственно связано понятие "бюрократизм" - хотя они часто и совпадают, но не тождественны. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

- перенос функционерами бюрократической  организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

- раздутый, запутанный аппарат  управления и бумажный стиль  работы;

- подмена закона инструкциями  под видом конкретизации закона;

- чрезмерная мелочная регламентация  и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

- повиновение, превращающееся в  верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

 

§ 1.2 Взаимосвязь бюрократии и государственной службы

 

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу, занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Конкретнее бюрократизм - это чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально возможного) оттеснения народа и его представителей от власти, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Государственная служба неизбежно оказывается «введенной» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Неизбираемая правящая политическая элита повышает свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют государственную службу «четвертой ветвью государственной власти». «Включение» государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. Поэтому повышается значение демократического контроля за деятельностью бюрократии.

Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело. Но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы хорошо известны. Это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; волокита; безынициативность, нацеленность на указание "сверху"; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное, вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности системы государственного управления.

 

Глава II. Становление и современное состояние российского бюрократизма

 

§ 2.1 История российского бюрократизма

 

Бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей истории России становился единственным правящим слоем в стране. С бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства.

Бюрократия в России развивалась и копила большой опыт в построении бюрократической модели.

Первоначально бюрократию, которая сохранялась в до XVIII века, российская власть заимствовала из китайской «имперской» модели управления, принесенной на Русь вместе с золотоордынскими традициями. Китайский тип бюрократии основывался на идее личной преданности каждого чиновника императору и сложном механизме пресечения малейшей возможности стать самостоятельной политической силой. Этому служил последовательно проводившийся в жизнь принцип «атомизации бюрократии», призванный предотвратить образование бюрократической корпоративности.

Первая попытка изменения российской бюрократической модели была связана с тягой к европейскому устроению общественной жизни, предпринятой Петром I, но западноевропейское влияние того периода мало компенсировало восточный бюрократический образец, так как само носило «полуимперский» характер. Во второй половине XIX в. Россия претерпела первые попытки изменения близкие к современной идее рациональной бюрократии. Именно тогда она получила название «либерально-консервативной просвещенной бюрократии».

Это не смогло сломить глубоко укоренившуюся имперскую бюрократическую традицию. К началу XX в. бюрократия воспринималась в России как слой, захвативший доступ к общему благу, и как величайшее бедствие. Б.Н.Чичерин писал: «В настоящее время бюрократия… –корень всего зла; она стала между верховной властью и народом, задерживая правду, распространяя ложь, обращая все на свою собственную пользу… Она долгое время была всемогуща и употребляла это положение во зло. Медленность, формализм, лихоимство, притеснения, своекорыстные виды, равнодушие к общему благу – вот явления, которые слишком часто встречаются в ее рядах…». Так российская бюрократия успешно просуществовала до революции 1917 года, благополучно пережила ее и была унаследована советской системой. Более того, именно на советском этапе своего развития она получила наиболее мощный импульс развития, вобрала в себя атрибуты партийности и тоталитаризма.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму – коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенно денежное вознаграждение), построенная по принципу «привилегий за службу», ставшему несущей конструкцией советского «служилого государства» и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии - это, прежде всего, властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу государственной собственности, но и она имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя «монополию на дефицит» как важнейшее средство управления и контроля над обществом.