Органы государственной власти и судебная система

   В Великобритании действует кастильская  система престолонаследия, в соответствия с которой королевский трон передается ГК) наследству старшему из сыновей бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 г. трон занимает Елизавета II. Елизавета II – 42-й монарх Великобритании и шестая по счету королева. Она принадлежит к династии Виндзоров.

   Полномочия монарха существуют в форме королевских прерогатив, т. е. исключительных прав, не исходящих от парламента. Прерогативы монарха Великобритании можно подразделить на личные и политические. К числу личных относятся: право на атрибуты монаршей власти (корона, мантия, трон, скипетр и держава, титул), право на содержание (если в 1952 г. сумма, отпускавшаяся по цивильному листу, составляла 475 тыс. фунтов стерлингов, то в 1995 г. она равнялась 7,9 млн.); в-третьих, право иметь королевский двор. Во время правления отца нынешней королевы Георга VI была установлена еще одна королевская прерогатива – освобождение от уплаты налогов. В начале 90-х годов Елизавета II добровольно от нее отказалась.

   Политические  прерогативы монарха формально  являются весьма обширными и серьезными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. В большинстве случаев они действуют лишь номинально. Поэтому их принято именовать спящими прерогативами.

   Политические  прерогативы монарха также можно  классифицировать. Во взаимоотношениях с парламентом полномочия монарха характеризуются прежде всего тем, что он является составной частью этого органа. Однако монарх не может посещать заседания парламента без специального приглашения. Из этого правила установлено единственное исключение, связанное с еще одной королевской прерогативой. Каждый год осенью именно королева открывает очередную сессию парламента, выступая на совместном заседании палат с речью, подготовленной для нее премьер-министром. Формально-юридически только в это время парламент заседает в полном составе, что считается крупным политическим событием, поскольку устами королевы излагается программа, с которой правительство выходит на очередную парламентскую сессию.

   Следующая прерогатива монарха во взаимоотношениях с парламентом – подписание принятых им законов. С этой прерогативой связана следующая – право королевского вето, которое формально имеет абсолютный характер, но с 1707 г. не используется.

   Наконец, именно монарху в Великобритании принадлежит право роспуска нижней палаты парламента – палаты общин.

   Во  взаимоотношениях с правительством статус монарха характеризуется  тем, что он назначает премьер-министра. Однако фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в палату общин. Поэтому в большинстве случаев акт назначения является формальностью. Тем не менее, порой возникают достаточно сложные ситуации, когда слово монарха может стать решающим. Например, в 1957 г. и 1963 г. в политическом руководстве победившей на выборах Консервативной партии не было единства, в результате чего оно не смогло выдвинуть согласованную кандидатуру премьер-министра. Решающее слово в такой ситуации оказалось за монархом: в 1957 г. Елизавета поддержала кандидатуру Макмиллана, в 1963 г. – Дугласа-Хьюма. В 1974 г. благодаря позиции королевы было сформировано лейбористское правительство, хотя явного преимущества у этой партии в результате выборов не было. Образованное правительство действует от имени короны.

   Судебные  полномочия монарха характеризуются  тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждается и ведутся все уголовные дела.

   Монарх  является главнокомандующим вооруженными силами Великобритании. Он назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания (личное воинское звание королевы – полковник), награждает знаками отличия.

   Внешнеполитические  полномочия монарха определяются прежде всего тем, что он выступает главой Британского Содружества, в состав которого входят в настоящее время 49 государств, причем 18 из них, включая Канаду, Австралию и Новую Зеландию, признают Елизавету II и в качестве своего главы государства. Именно королева промульгирует конституции государств, входящих в состав Содружества.

   Наконец, специфическая черта статуса монарха Великобритании состоит в том, что он является главой англиканской и пресвитерианской церкви.

   Все акты, исходящие от королевы, подлежат контрассигнации премьер-министра. В соответствии с конституционным  обычаем монарх не может издать ни одного акта без согласия премьер-министра.

   Институт  монархии сохраняется в Великобритании как символ единства нации, преемственности  в ее развитии, гарант стабильности в обществе. Монархия имеет некоторые преимущества, отсутствующие у республиканской формы правления. К ним можно отнести политический нейтралитет монарха (поддерживаемый недопустимостью его членства ни в одной политической партии), его компетентность и информированность в вопросах управления, обеспечиваемые многолетним опытом; подготовкой к достойному исполнению своих задач с детства, возможность сохранения монархом своего статуса независимо от соотношения политических сил.

   Парламент Великобритании включает монарха, палату общин и палату лордов.

   Нижняя  палата – палата общин – это общенациональный представительный орган, избираемый на пять лет.

   Руководит палатой общин председатель палаты – спикер (в палате лордов председательствует лорд-канцлер). У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные «кнуты», которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.

   Важным  структурным элементом палаты общин  служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида: комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные.

   Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае – по желанию правительства). На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.

   Неспециализированные  комитеты палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита А, В, С, D и т. д. Обычно в палате функционирует 7–8 таких комитетов.

   В каждом из них работает от 15 до 50 человек. Их персональный состав формируется  комитетом по отбору (а не палатой  в целом) по партийному признаку, т. е. по предложениям партийных фракций пропорционально их численности.

   Специализированные  комитеты состоят из 9-14 человек каждый. Большинство из них (14) создаются по отраслям и сферам управления. Их основная задача – контроль за деятельностью основных министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например, действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам Шотландии и Уэльса. Кроме того, имеются специализированные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного.

   Комитеты  имеют право проводить расследования, для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного вопроса комитет представляет палате общин доклад. В целом парламентские комитеты играют вспомогательную, не очень значительную роль, их решения носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного комитета.

   Среди временных особое значение имеют  сессионные комитеты палаты общин. Они  именуются так потому, что учреждаются  из года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности – обеспечение функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, направленным палате общин; обслуживанию депутатов.

   Палатой лордов руководит лорд-канцлер. Она  не имеет постоянных комитетов и лишь может по своему усмотрению преобразоваться в комитет всей палаты, а также создавать временные специализированные комитеты для обсуждения конкретного законопроекта.

   Обе палаты совместно могут образовывать объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из палат.

   Существует, в частности, объединенный комитет  по проверке актов делегированного законодательства. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.

   Депутат обладает иммунитетом (на период сессии плюс 40 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают помощь местные партийные агенты (в выполнении конкретных просьб избирателей, подготовке встреч с избирателями в выходные дни).

   У каждого депутата имеются двойственные отношения со своей партией, без  поддержки которой невозможно победить на выборах и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому по принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей фракции, объединяясь с другими депутатами (такое поведение не рассматривается как стремление «сколотить» оппозицию партийной политике).

   Основной  сферой деятельности английского парламента является законодательство. Законодательная инициатива может быть осуществлена в любой палате. На практике законопроекты рассматриваются нижней палатой, затем передаются в верхнюю. Формально законодательной инициативой обладает монарх (в лице министров). В соответствии с правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95 % всех законов принимается по инициативе правительства.

   Как и в других странах, пленарные  рассмотрения законопроекта называются «чтениями». В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и голосование (в правительственные законопроекты, комитеты, как правило, поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную процедуру. Финансовый законопроект удостоверяется спикером в качестве такового и должен быть принят лордами в течение месяца. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в современный период законодательная деятельность английского парламента утратила тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному обстоятельству способствует целый ряд причин: бурное развитие экономики, средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т. д. Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте (например, использование процедур «гильотины», «кенгуру»). Если новый закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой права, отразится на международных отношениях.

   Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по финансовым вопросам обладает правительство – фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в комитетах, за отводимые на обсуждение 1000-страничного бюджета 26 дней депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов (через парламентскогоконтролера – генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).

   Контроль  за деятельностью правительства  также является одним из важнейших направлений деятельности парламента согласно принципу ответственного правления. В английской парламентской практике правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Применяются следующие формы контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные. Выражение правительству вотума недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск палаты общин. Вотум недоверия может иметь место, если само правительство ставит вопрос о доверии. При этом вотум недоверия бывает только связанным, т. е. вопрос о доверии ставится лишь в связи с прохождением правительственного законопроекта. Зачастую правительство сознательно ставит вопрос о доверии, зная о непопулярности закона, чтобы путем давления на парламент способствовать его принятию.

   В английской политической практике вотум недоверия – явление чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего 2 таких случая, и оба они произошли при необычной ситуации, когда правительство не имело поддержки большинства в палате общин (в 1924 и 1979 гг.).

   Резолюция «порицания» в Великобритании – это лишь юридически существующий институт. Оппозиция достаточно часто вносит в палате общин предложение о выражении недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.

   Одной из форм контроля, получивших развитие в последнее время, является работа специализированных комитетов. С 1979 г. в практику вошло приглашение министров для дачи показаний на их заседаниях. Наиболее часто применяемая форма контроля – вопросы правительству, а по существу его критика. В соответствии с регламентом работы палаты ее заседания ежедневно (кроме пятницы) начинаются с «часа вопросов». Ежегодно правительству задается около 40 тыс. устных вопросов. Как правило, каждый министр выступает перед парламентом раз в месяц, премьер-министр – 2 раза в неделю. Существует список тем, на которые министры не обязаны отвечать: вопросы обороны и безопасности, информация личного характера, коммерческая информация конфиденциального свойства. Если присутствующий с министром помощник предупреждает, что затраты на подготовку ответа на данный вопрос превышают 200 ф. ст., министр решает, стоит ли отвечать. С учетом постоянной трансляции заседаний палаты, сведения, представляемые правительством во время «часа вопросов», в конечном счете предназначены для информирования и непосредственного обращения к электорату. Вопросы помогают министрам глубже анализировать сложные проблемы, становятся импульсом будущих правительственных мер.