Льготы и поощрения в праве

Подобную функцию льготы выполняют  наряду с такими юридическими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у дозволений, ибо льгота – дополнительная возможность, преимущество, что дается «сверх» какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирования, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за определенные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осуществляет наряду с компенсационной.

⁾ См ПоленинаСВ Закон как средство реализации задач формирования правового государства//Теория права новые идеи Выи 3 М , 1993 С 16

Существуют ли проблемы в сфере  установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного юридического средства?

Одна из главных проблем –  отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными изменениями, идет процесс передела собственности и власти, социального расслоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и соответственно правовой системы не может не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упорядочены, не согласованы.

Зачастую льготы используются как  инструмент в политической борьбе в  популистских целях, когда отдельные лидеры в период выборов пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верховного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют право взять на 10 лет под 8%-ную ссуду, равную 120-месячным окладам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования.

Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя  связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению конкретной политики.

Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы «выйти» из общих  рамок, добиться исключения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных структурах, так как именно здесь сосредоточена реальная власть.

Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и  проблемы становления российского  федерализма: «парад суверенитетов», сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдель-

 См : Квасов В П. Чиновник – это должно звучать гордо // Российская газета 1993. 30 дек.

ных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя «особый льготный статус».

В целях совершенствования, оптимизации  института правовых льгот целесообразно  было бы, по нашему мнению, осуществить  следующие меры.

Провести своего рода «инвентаризацию» закрепленных в нормативных актах  льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и дефектные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и  наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба производятся без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомерное поведение, сколько правонарушения*.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не

вредных) условиях².

Было бы полезно систематизировать  законодательство о льготах,

инкорпорировать по тематическому  принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже

определенные наработки.

Например, издан сборник нормативных  актов «Льготы в России»

(М., 1993), в котором делается первая  попытка систематизировать нормативный  материал о льготах для различных  социальных категорий граждан:  для семей, имеющих детей; участников  и инвалидов Великой Отечественной  войны; участников войны в Афганистане  и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как «Льготы и компенсации пострадавших от репрессий» (М., 1996);

* См : Торлопов В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993.3 июля ² Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформь системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.

«Переселенцы. Федеральная миграционная программа» (М., 1995), и др.

«Надлежит также продолжить работу по кодификации соответствующего нормативного материала на основе субъектного  подхода, взяв в качестве примера  удачный опыт систематизации льгот  для военнослужащих, инвалидов Отечественной  войны».

Важно обеспечить льготы материальными  и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Непременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуется дальнейшая дифференциация льгот, более глубокая их специализация. С другой же стороны, отдельные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть пределы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и , уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости.

В целях повышения эффективности  правовых льгот их надо сочетать с  духовными ценностями. Ответы на вопросы: «Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?», полученные в ходе социологического исследования, показали, «что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии – более высокая заработная плата, различные льготы, – пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте»².

Требуется учитывать и временной  «износ» данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы – дорогостоящие меры. Поэтому  за их установлением и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В  современных условиях требуется  все больше гласности в работе государственного аппарата (в силу его безграничного роста) и

5о»раа-ДЯ.Указ.соч.С.81. ² Чупров В. Контракт не привлекает. Пока., // Российская газета. 1993 3 июля.

прозрачности процессов распределения  благ, в том числе и посредством  льгот.

Именно через продуманные эффективные  льготы можно влиять на

развитие тех или иных отношений  в выгодном для общества и государства  направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот  зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового  государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.

2. ПОНЯТИЕ,  ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ  ПООЩРЕНИЙ

Правовое поощрение – форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для пего наступают благоприятные последствия. Признаки правового поощрения заключаются в следующем.

1. Оно связано с заслуженным  поведением. Как разъясняют словари, заслуга – это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности; заслужить – означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.

 Нередко в самом содержании  нормативного либо правопримени-, тельного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как «заслуженный деятель науки Российской Федерации», «заслуженный юрист Российской Федерации», и т.п. В Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 1 июня 1995 г., учреждены государственные награды РФ: орден «За заслуги перед Отечеством», орден «За военные заслуги», медаль ордена

«За заслуги перед Отечеством».

Заслуга – это добросовестный правомерный  поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.

Заслуга характеризуется следующими чертами:

а) она сопряжена с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей;

б) это добросовестное отношение  лица к своему долгу. «Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта»;

в) заслуга связана со «сверхисполнением» лицом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата. Подобные «услужные» акты «выходят по своей добродетельности» за пределы «обязанности», это «сверхнормальность» или избыток «добродетельности»². В данном случае имеется в виду «отступление» от нормы не «вниз», что является правонарушением, а «вверх», что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. Речь идет о поведении, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. Поощрения устанавливаются за особый вклад, мужество и отвагу, перевыполнение требуемых стандартов, показателей (новаторство в труде, профессиональное мастерство и т.д.).

Так, в статье 13 («Поощрения государственного служащего») Федерального закона «Об  основах государственной службы Российской Федерации» сказано, что «за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения»;

г) заслуга является основанием для  применения поощрительных мер точно  так же, как основанием для применения мер наказания выступают правонарушения. Характер и степень заслуг определяют вид поощрения.

2. Поощрение сопряжено с сугубо  добровольным поступком. В поощрительной  норме содержится призыв совершить желательное для общества и государства действие, но не обязательное для каждого отдельного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на личность жестко не предписывает тот или иной вид социально ценного поведения, а оказывает непринужденное влияние благодаря привлекательности и выгодности указанных в установленной норме последствий.

3. Меры поощрения юридически  одобряют позитивные действия, выступая  формой вознаграждения со стороны общества и государства добровольного заслуженного поведения. Поощрение – разновидность одобрения. Если последнее – родовое понятие (более широкое), то

 Кудрявцев В.11. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 238. ² Сорокин Л.Л. Человек Цивилизация Общество М , 1992. С. 78–79.

первое – видовое. Для правового  поощрения необходимы лишь определенные формы одобрения – юридические, с соответствующими количественными и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени заслуг.

4. Поощрение взаимовыгодно для  общества и поощряемого субъекта, сочетает различные интересы, удовлетворяя  «стороны» благоприятными последствиями.  Это одно из немногих юридических средств, активно работающее на общий интерес (корпоративный, государственный, общественный).

5. Поощрение – юридический стимул, причем, как правило, весьма действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничивающую роль, что создает побочный эффект. Например, премия не только побуждает человека к высококачественному и производительному труду путем заинтересованности в достижении желаемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными методами) от антиобщественного, противозаконного поведения.

Правовые поощрения выполняют  контролирующую, мотивацией-ную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную, воспитательную функции. Осуществляя функцию социального контроля, поощрения координируют ту или иную деятельность лиц, мягко «уводят» от правоотклоняющегося поведения и одновременно позитивно активизируют субъектов.