Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования

Дореволюционная прокуратура  упразднялась без замены ее новой  советской прокуратурой. Декретами  о суде, принятыми в 1918 году СНК и ВЦИК, иными правовыми актами была предпринята попытка решить проблему выполнения функций упраздненной прокуратуры другими органами, поскольку они были необходимы новому государству.

К 1922 г., когда обстановка в стране начала стабилизироваться, стала очевидной необходимость объединения надзорных полномочий в одних руках. Чиновники на местах зачастую нарушали и не выполняли указания центра, начинались злоупотребления властью. Были случаи столкновения интересов ВЧК и наркомата юстиции, разного толкования ими положений декретов и понятия "социалистическая законность".

В мае 1922 г. было принято Положение о Государственной прокуратуре РСФСР, централизованной системе, возглавил которую нарком юстиции РСФСР Д. Курский.

В июле 1922 г. была утверждена "Временная инструкция губернским 
прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора". Она включала в 
себя четыре раздела: общие задачи прокуратуры, организация прокуратуры, права и обязанности прокурора и распределение работы⁶.

Прокурору предлагалось стать тем центром, где сосредотачиваются все жалобы и сообщения учреждений и лиц, разоблачения печати о различных преступных действиях как частных лиц, так и органов власти, а равно и о преступном бездействии. Особо подчёркивалось, что ответственность в тех случаях, когда всё это остаётся безнаказанным, возлагается на прокурора.

Прокурор обязан был  выполнять свою главнейшую задачу – укрепление революционной законности – не только путём привлечения к судебной ответственности нарушителей закона, но и путём авторитетного и основанного на правильном понимании закона и распоряжений центральной власти разъяснения посредством внесения представления в адрес органов местной власти о допущенных ими нарушениях закона. Прокурор отвечал за правильную постановку следственного дела и дознания, а также обвинения в суде, наблюдал за всеми местами заключения.

После учреждения Прокуратуры  Верховного Суда СССР в стране начали функционировать две системы  прокуратур, организационно не связанные между собой: Прокуратура Верховного Суда СССР и прокуратуры союзных республик в системе наркоматов юстиции.

20. июня 1933 года была образована Прокуратура СССР, на которую возлагались:
• надзор за соответствием Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР, союзных республик и местных органов власти;
• наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановление их исполнения;
• возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР;
• надзор, на основе особого положения, за законностью и правильностью действии ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;
• общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Принятие этого акта положило начало обособлению органов  прокуратуры в самостоятельную  систему советских государственных органов, хотя прокуратуры союзных республик продолжали оставаться составной частью республиканских органов юстиции. Процесс централизации и обособления органов прокуратуры в основе своей был завершен в 1936 году, когда в систему органов прокуратуры СССР были переданы из органов юстиции все прокурорско-следственные органы⁷.

В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена  отдельная глава, и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР»,  принятом 30 ноября 1979 года (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, и надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).

В период перестройки  появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М.С. Горбачев, выступая на ХIХ Всесоюзной конференции КПСС, сказал, что «недооценивался общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов»⁸.

Но тогда же появилась идея покончить с общим надзором как рудиментом Средневековья. Впрочем, попытка ликвидировать общий надзор, предпринятая в 1993 году, не увенчалась успехом. На конституционном совещании летом 1993 года во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и  предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 года. В конечном итоге Конституция РФ была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 года, за прокуратурой были сохранены функции надзора, но положения о ее деятельности составили одну статью (ст. 129) и были включены в главу 7 Конституции РФ, именуемой «Судебная власть», при этом породив ряд спорных вопросов о конституционно-правового статусе прокуратуры.

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что прокуратура переживала как этапы увеличения объёма функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с её надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму.

1.2. Прокуратура  РФ: место в системе государственных  органов, принцип организации  и деятельности

Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о месте в системе государственных органов, а также принципах организации и деятельности прокуратуры РФ необходимо дать общее понятие что есть прокуратура и как она отражена в правовой системе России.

Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры РФ определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом от 17.01.1992 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в действующей редакции), международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.

В соответствии с п. «о»  ст. 71 Конституции РФ прокуратура  находится в исключительном ведении  Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила  положение о том, что прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора РФ и других прокуроров.

В системе органов  государственной власти прокуратура РФ занимает неоднозначное положение. Не входя ни в одну ветвь власти, она выступает как система сдержек и противовесов в механизме разделения властей, способствует функционированию государственных органов, олицетворяющих традиционные ветви власти, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это предполагает постоянное и тесное взаимодействие со всеми органами государственной власти в решении общих задач, стоящих перед государством⁹.

Взаимоотношения прокуратуры  с Федеральным Собранием РФ предопределены тем, что основное назначение прокуратуры состоит в надзоре за исполнением законов, а Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом РФ. Госдума – нижняя палата российского парламента, принимает законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов.

Взаимодействие прокуратуры  РФ и Федерального Собрания РФ осуществляется по многим направлениям, основным из которых является участие прокуратуры в законотворческой деятельности.

Так, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению не только Президенту РФ, но и палатам Федерального Собрания РФ. Причем согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты.

Генеральный прокурор РФ регулярно направляет в Госдуму информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных сфер правовых отношений.

Несмотря на отсутствие у Генерального прокурора РФ конституционного права законодательной инициативы, прокуратура принимает активное участие в законопроектной деятельности. Проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной инициативы для последующего их внесения в Госдуму.

Существуют и иные формы влияния прокуратуры на законотворческий процесс: экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Госдумы по подготовке ими законопроектов, участие в парламентских слушаниях.

К основным формам парламентского контроля за деятельностью прокуратуры можно отнести: депутатские запросы; отчеты, доклады и сообщения Генерального прокурора РФ и его заместителей; депутатские расследования.

Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ (по представлению Президента РФ). Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

При решении вопросов взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью служат: Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, составляющие правовые основы деятельности прокуратуры РФ. Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами, исполнительными органами субъектов РФ и т.д., что свидетельствует о наличии надзорной функции прокуратуры в отношении деятельности органов исполнительной власти.

Примечательно, что в  предмет надзора не входят постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, который вправе отменить данное постановление Правительства РФ.

Конституция РФ указывает  конкретный орган государственной власти, выполняющий функции борьбы с преступностью. Им является Правительство РФ (п. «е» ст. 114). Обеспечение в стране законности и правопорядка является его конституционной обязанностью. В осуществлении этой функции Правительство РФ не может не опираться на правоохранительные органы, и в частности, на прокуратуру. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» именно прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, иногда способствует формированию ошибочного взгляда на прокуратуру как орган исполнительной власти.

Прокуратура взаимодействует  с исполнительной властью как  самостоятельный государственный  институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один из характерных признаков исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов исполнительной власти, направленная на исполнение законов, поднадзорна прокуратуре, следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной ветви государственной власти.

Взаимодействие прокуратуры  с органами исполнительной власти проводится в различных формах: участие в правительственных программах, инициирование разработки и издания постановлений Правительства РФ, затрагивающих права граждан, и т.д.

Взаимодействие прокуратуры  и суда – это проблема сотрудничества и взаимного профессионального  контроля в целях повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ¹⁰.

Прокурорский  надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Генеральный прокурор РФ в соответствии с федеральным законом о прокуратуре вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35 ФЗ № 2202-1).

Взаимодействие прокуратуры  с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфика роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он выступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах, предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой – осуществляет надзорные функции в отношении судебных решений¹¹.