Конституционная модель федеративных отношений в России

Конституцией РФ определены количественный состав и виды субъектов федерации. В основу наименования субъектов положен не только территориальный, но и национальный, этнический принцип. Очевидно, что субъекты федерации, в целом представляющие всю страну, решают общую задачу – обустройство народов и территорий в едином государстве. Параметры взаимодействия федерации и ее субъектов определены Конституцией РФ:

Соблюдение Конституции РФ, федеральных законов, их верховенство над законами и нормативными актами субъектов РФ;

Взаимная ответственность и взаимное обеспечение прав федерации и субъектов, учет и баланс интересов и полномочий друг друга;

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов;

Единая система исполнительной власти в Российской Федерации в пределах, определенных конституцией и федеральными законами.

Таким образом, речь идет о пределах власти Федерации и ее субъектов. Эти пределы, если их оценивать как философскую категорию, могут быть различны и в большей мере означают способность действовать с определенными последствиями для реализации поставленных целей. Пространственные пределы власти определяются тем что она действует в определенных границах, территориях, сообществах, отношениях и умах. Особенность политической власти состоит в том, что в ней активно используются разнообразные санкции: законодательные, политические запреты и обязательства, способные как сдерживать так и стимулировать политические действия. В этой связи уместно говорить о праве центральной власти активно действовать и применять конституционные санкции к субъектам для пресечения попыток выйти из под контроля федерации, не допустить сепаратистских тенденций, которые могут привести к территориальному расчленению России. Поэтому то и обоснованно введение в федеративных государствах института федерального вмешательства.

Федеральное вмешательство есть форма конституционной ответственности субъекта Российской федерации как государственного или административно-политического образования и их высших должностных лиц. Конституционная ответственность – это санкции, установленные Основным законом государства, касающиеся всех субъектов конституционно-правовых отношений; это мера государственного принуждения, применяемая в случае конституционного правонарушения и содержащая его итоговую правовую оценку; это заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.

Конституционная ответственность распространяется на всех участников конституционно-правовых отношений, обладающих конституционной правосубъектностью. Субъектами конституционной ответственности являются прежде всего органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Это государственная Дума Федерального собрания РФ, правительство РФ (роспуск Государственной Думы – ст. 109 Конституции РФ, отставка правительства РФ – ст. 111, 117 Конституции РФ). Роспуск, т.е. прекращение полномочий органов органа законодательной власти субъекта РФ, регламентирован Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следующими субъектами конституционной ответственности являются высшие должностные лица государства, высшие должностные лица субъектов федерации, депутаты Федерального собрания, судьи главы (мэры) городов и т.д.

К формам конституционной ответственности относятся как устранение конституционного нарушения допущенного органом исполнительной власти РФ или органом исполнительной власти субъекта, так и санкции за нарушение гражданином Российской Федерации норм конституции и федеральных законов (признание правового акта несоответствующим конституции РФ, приостановление действия актов органов государственной власти субъектов РФ; при нарушении избирательного закона – признание итогов голосования не действительными, расформирование избирательной комиссии, отмена регистрации кандидата или списка кандидатов и т.д.; отказ в регистрации партии или общественного объединения, запрещение их деятельности при нарушении Конституции и федерального закона «О политических партиях»).

Конституционная ответственность, касающаяся гражданина Российской Федерации, может выражаться в ограничении или лишении его специального или общественного статуса, лишении определенных льгот, званий, государственных наград; отмене решения о получении гражданства РФ, статуса беженца, вынужденного переселенца, принуждение к исполнению определенных конституционных обязанностей.

Таким образом, федеральное вмешательство как институт конституционного права является одним из элементов, форм конституционной ответственности в целом, применяемой ко всем участникам, субъектам конституционно-правовых отношений. Они различаются прежде всего по субъектам, видам, формам, санкциям, применяемым государством. Большинство форм конституционной ответственности прямо оговорено в Конституции РФ либо в федеральных конституционных или федеральных законах, тогда как институт федерального вмешательства пока не имеет четко оговоренной и закрепленной правовой базы и находится в стадии становления и развития.

3 Актуальные вопросы правового регулирования и

 развития  федеративных  отношений в России

Решение о разделении страны на семь федеральных округов и реформировании института полпредов президента, заключавшееся не только в сокращении их числа, но и наделении более весомыми полномочиями, практически в одночасье изменило политическую конфигурацию в России. Вслед за указом о семи полпредах появились и три президентских законопроекта, положившие начало реформе федеративных отношений, призванной остановить дезинтеграционные процессы на территории страны.

В сложившейся в последние годы системе территориальной организации управления был превышен “порог управляемости”. Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно “переварить” и эффективно реализовать на благо общества все взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имеет место непроходимость системы для управленческих сигналов “по вертикали”. Последствия сохранения “слабого центра и слабых регионов” могли быть очень серьезными для страны.

Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации и к населению. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.

В последние годы обострилась проблема несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству особенно по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. Причем во многих случаях противоречия коренятся не столько в “принципиальной” позиции органов государственной власти субъектов Федерации, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов и в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии их подготовки. Именно такую важную задачу, как организация консультаций и предварительной экспертизы законопроектов в субъектах РФ по вопросам совместного ведения, мог бы взял на себя полномочный представитель Президента РФ.

 Указ Президента РФ следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Указ Президента РФ “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе” определяет в качестве основных задач деятельности нового института, как нам кажется, прежде всего контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе. Такой круг задач представляется вполне логичным и непосредственно коррелируется с конституционными функциями Президента РФ, который формально не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально-экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения долгосрочных целей развития страны и государства.

Приоритетность контрольно-политических функций полпреда обеспечивается и его местом в структуре органов федеральной власти. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, которая осуществляет методическое руководство по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.

В целом функции, которыми наделен полномочный представитель, соответствуют поставленным перед ним в Указе главным задачам. Вместе с тем, некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Возможно, надо было бы расширить раздел, посвященный задачам представителя, так как перечень поставленных задач нельзя считать исчерпывающим, поскольку в нем говорится лишь об основных, что предполагает наличие и других (неосновных), не упомянутых в Указе.

Активно проводится линия на формирование на уровне округов своей информационной политики. Создаются координационные советы СМИ округа. Полпреды получили ряд полномочий по назначению руководителей региональных отделений ВГТРК. В перспективе ставится задача создания полноценной системы окружных СМИ.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат “политический вес”. Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили “столичного” статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные “подавленные” региональные центры, с латентным оппозиционным потенциалом.

В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система “федерального вмешательства” в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии и скатыванию к технократическому федерализму.

Обратимся теперь, к правовой основе института полпредов и посмотрим, насколько данный институт инкорпорируется в конституционно-правовое поле российского государства. Необходимо сразу отметить, что с  конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

Во-первых, ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, в каком территориальном разрезе, но в принципе разрешает это делать.

Во-вторых, может быть, основная статья для права Президента создавать подобные институты — это ст. 80 Основного закона, в частности, ее 2-я часть. В ней говорится о том, что Президент — гарант Конституции, прав и свобод человека; он принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.