Конфедерация как форма государственного устройства

ГЛАВА 2. ВИДЫ КОНФЕДЕРАЦИЙ

В зависимости  от формы государственного устройства государства подразделяют на унитарные  и федеративные. Конфедерация как отмечалось ранее - межгосударственное образование, это временный союз государств, созданный для достижения каких-либо целей (военных, экономических, политических).  Конфедерация - неустойчивое образование, она либо распадается, либо преобразуется в федерацию, поэтому ее часто именуют переходной формой государственности. Конфедерация не имеет единых органов власти (в конфедерации формируются некие общие органы, но они служат для достижения целей конфедерации и координации ее деятельности, а не являются органами власти государства); она не обладает единой территорией, суверенитетом, в конфедерации отсутствуют единое законодательство, единая правовая система, единая система налогообложения, единая денежная система и прочие признаки государства. Все государства-члены конфедерации остаются суверенными и обладают правом выхода из конфедерации [9, с.5].           Выделяют также ассоциативную форму государственного устройства - это нечто меньшее чем федерация, но большее, чем конфедерация - это союз государств, образующийся на договорной основе, со временем они ассоциируются (Европейское Сообщество, Парламентское Сообщество, Европейское Содружество по правам человека).    Конфедерации, ассоциативные формы объединения - это не государства, поэтому точнее называть их не формой государственного устройства, а формой государственности. Форм объединения государств может быть множество, так, кроме названных, бывают содружества, блоки, коалиции и др. Теоретически четких и однозначных критериев разделения этих форм объединения не разработано. Различные авторы придерживаются различных точек зрения. Особенности объединения государств зависят от договоров, международных документов, на основе которых они объединяются. Эти вопросы более подробно изучаются в других учебных курсах. В рамках теории государства и права достаточно знания об унитарных и федеративных государствах, а также об особенностях конфедерации.

Различают следующие  виды конфедераций:

1.) межгосударственные союзы;

2.) содружества;

3.) сообщества государств [9, с.12].

2.1 Международные организации (союзы)

В современном  мире международные организации  являются основным организатором общения государств. Международная организация – это объединение государств в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях имеющая необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств в автономную волю, объём которой определяется волей государств – членов. Современные международные организации делятся на 2 основных типа: межправительственные и  не правительственные организации. Роль и тех и других значительна и все они способствуют общению государств в различных сферах жизни. Но все же два данных типа имеют свои особенности, признаки. Любая межправительственная организация должна обладать определёнными признаками.             Во-первых она создаётся в соответствии с международным правом. Это наиболее существенный признак, имеющий решающее значение. Любая правительственная организация должна быть создана на правомерной основе, а именно организация  не должна ущемлять интересы отдельного государства и международного сообщества в целом.        Кроме того, любая международная организация создаётся на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т. д.). Сторонами такого договора являются суверенные государства, а в последние время участниками международных организаций также межправительственные организации.            Цель создания любой международной организации заключается в объединении усилий государств в той или иной области: политической (ОБСЕ), военной (НАТО), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МВФ) и в других. Но такая организация как ООН должна координировать деятельность государств почти во всех областях. В таком случае международная организация выступает посредником между государствами – членами. Иногда государства передают наиболее сложные вопросы международных отношений в организации для обсуждения и решения [9, с.28].       Очень важно для каждой международной организации иметь соответствующую организационную структуру. Этот признак как бы подтверждает постоянный характер организации и тем самым отличает её от многочисленных других форм международного сотрудничества. Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и вспомогательные органы.     Следующим важным признаком международной организации является наличие у неё прав и обязанностей, которые в общей форме закреплены в её учредительном акте. Международная организация не может превысить свои полномочия.          Международная организация также имеет самостоятельные международные права и обязанности, т. е. Обладает автономной волей отличной от воли государств – членов. Этот признак означает, что любая  организация в своей сфере деятельности может избирать самостоятельно средства выполнения прав и обязанностей, возложенных на неё государствами - членами. Таким образом, международная организация, обладающая вышеизложенными признаками считается международной межправительственной организацией [9, с.45].       Но как уже было сказано, в современном мире существует и другой тип международных организаций, это международные неправительственные организации, которыми считаются любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения. Такие организации должны быть признаны, по крайней мере одним государством, но осуществлять свою деятельность не менее, чем в двух государствах. Создаются подобные организации на основе учредительного акта. Возникли подобные организации в начале XIX века, а в настоящее время их насчитывается около 8000. Международные неправительственные организации (МНПО) играют активную роль во всех аспектах современных международных отношений. А в ряде областей они являются даже лидерами, к примеру, это комитет Красного креста, принципами деятельности которого является гуманность, беспристрастность, независимость и добровольность, внёс большой вклад во взаимодействие государств в различных областях.     Однако, несмотря на некое различие между международными межправительственными и неправительственными организациями, они активно сотрудничают. Основной формой такого сотрудничества является консультативный статус. Каждая межправительственная организация имеет свои правила предоставления консультативного статуса МНПО. Международные организации любого вида  признаны решать различные проблемы в сферах своей деятельности. Для решения политических, экономических, военных и иных проблем в настоящее время созывается ежегодно около 1000 международных конференций. Как институт международных отношений они появились во второй половине XIX века. По мнению специалистов в середине XXI века ежегодно будет проходить примерно 50000 международных конференций в год [9;с.115]. Международные конференции не являются международными организациями, а чаще их называют многосторонней или парламентской дипломатией.    Формирование любого типа международных организаций основывалось на важности решения той или иной проблемы, возникающей между государствами. Важность проблемы определялось самими независимыми государствами, отсюда определялась их классификация, т. е. международные организации, направленные на решение данных проблем, приобретали статус межправительственной или неправительственной международной организации [9; с.96].

2.2 Содружество государств

 Содружество — организационное объединение суверенных государств для долговременного и взаимовыгодного сотрудничества, характеризующееся наличием общих признаков и определённой степени однородности в политической, экономической, правовой, культурной и языковой сферах. Содружество в будущем может перерасти либо в конфедерацию, либо в федерацию. В целом содружество схоже с конфедерацией, но имеет существенное отличие от неё, прежде всего, в том, что политическая, экономическая, социальная и иная интеграция характеризуется устойчивостью, существование объединения не ставится в зависимость от достижения какой-либо цели, в то время как конфедерация — это всегда временный союз государств, цель объединения которых конкретно определена. В качестве примера обычно приводится Британское Содружество. Также сюда некоторые относят Европейский союз, представляющий собой устойчивое объединение государств, цель интеграции которых имеет длящийся характер, кроме того в рамках объединения созданы свои органы власти и формируется система законодательства, закрепляется приоритет общеевропейского законодательства над национальным. Существует мнение, что Европейский союз в будущем может преобразоваться в федеративное государство [9, с.112].

2.3 Сообщество государств

Сообщество  государств — интегрированное на основе межгосударственных договоров объединение государств для решения экономических, научно-технических задач или достижения каких-то глобальных целей. Примером такого сообщества является Европейский союз, правовой статус которого определен Договором об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), заключенным в 1957 г., и Римскими договорами, учредившими Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Сообщество по атомной энергии. Резолюцией Европейского парламента от 16 февраля 1978 г. три этих сообщества предложено именовать Европейским сообществом (ЕС). Государствами — членами ЕС являются Бельгия, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Испания и Португалия. Наднациональными органами ЕС являются: Европейский парламент, избираемый гражданами государств-членов и состоящий из 567 членов; Совет, состоящий из представителей правительств стран ЕС (в качестве таковых выступают министры иностранных дел); Комиссия, состоящая из 17 членов, назначаемых с общего согласия правительств государств — членов ЕС сроком на 4 года; Суд ЕС, состоящий из 13 судей и 6 юридических экспертов (генеральных адвокатов), назначаемых с общего согласия правительств государств — членов ЕС сроком на 6 лет. Суд является верховным единственным судебным органом, правомочным решать все правовые вопросы ЕС, а также высказывать мнение по договорам, которые ЕС намерено заключить с государствами или международными организациями. [10; с.205]  Ряд признаков существующих отношений между государствами-членами указывает на то, что такие сообщества более тесные объединения, чем просто международно-правовые союзы. Так, в Европейском союзе это введение единого гражданства, прямые выборы депутатов парламента в государствах-членах, перспектива введения единой валюты Союза, обязательность решений органов Союза на территории государств-членов (европейское право), свободное передвижение граждан по территории государств и др. СНГ остается международно-правовым объединением. В то же время Союз Беларуси и России с ликвидацией границ и таможенных барьеров, введением единого гражданства и во многом единого правового статуса граждан — это, возможно, перспектива перехода от международно-правового союза к федеративному союзу двух государств, а в последующем и других стран СНГ [10, с.206].         

2.4 Иные формы конфедерации

Помимо уже  названных, существуют и другие —  квазифедеративные — формы, в  том числе:            1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);            2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);   3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);        4) конституциональная регионализация (например, Италия);    5) конституциональное самоуправление (например, Япония) [10, с.214].

После факта  возникновения, большинство федеративных систем могут, используя какие-то специально установленные конституционные  процедуры, включать в свой состав новые  единицы. Правда, в конфедерациях  «старого образца», образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части.         Например, содружество – это весьма редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но, тем не менее, организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности [10, с.350].

В современном  мире выделяют следующие виды конфедераций: межгосударственные союзы, содружества, содружества государств. Также существуют малораспространенные формы конфедераций, которые существуют в единственный странах например как унии, лиги, кондоминиумы, конституциональная регионализация, конституциональное самоуправление. 

ГЛАВА 3. СООТНОШЕНИЕ КОНФЕДЕРАЦИИ С ИНЫМИ ФОРМАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

3.1 Конфедерация  и иные формы государственного  устройства

Конфедерация  представляет собой объединение  или союз государств, при котором  государства, ее образующие, полностью  сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и  местные органы власти, орган управления и правосудия. Для координации совместных действий государства — члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.         Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз [11, с.5].      В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими — как международно-правовое объединение, как субъект международного права. "Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский исходил из следующих посылок. Во-первых, из того, что конфедерация основана «на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федерация — на «объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения, закона или обычаев» [11, с.8].        Во-вторых, государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют».  В-третьих, федерация есть государство, «юридическое лицо публичного права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти» .   И, в-четвертых, за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них   репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война» [11, с.10].   Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение  придерживались,  помимо  Ф.  Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно — наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать, и с этим нельзя не считаться [11, с.18].         Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как «объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей».             Особо при этом подчеркивается «независимость», «суверенность» государств — составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает как суверенное государственное образование.        Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, имея в виду передачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет [12, с.14].         В этом проявляется сходство и различие федерации и конфедерации. Сходство заключается в принципиальном наличии у них субъектов суверенитета. Различие — в степени, или уровне, наличествующего суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств. Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях [12, с.86].            Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как «отражение (выражение) федерализма», отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку кон-федерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации — на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей — субъектов, их более широкую автономию, чем федерация.           На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках. В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением [12, с.105].     Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот.            В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто» международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе «чисто» национальной организацией.           Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (с 1776 до 1789 г.), конфедерация земель Германии (с 1815 по 1867 г.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (с 1815 по 1848 г.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации [13, с.196].  Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию «сверхнациональной» (supranational) организацией, «имеющей федеральный конец», или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который «не вписывается» в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.         С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к «чисто» классическим международным организациям.

3.2 Отличительные черты конфедерации и федерации

Основные различия федерации и конфедерации состоят в следующем : 1) правовой основой федерации сначала может быть договор, затем - все же конституция; правовой основой Конфедерации  является договор;    2) федерация - государственно-правовое объединение, в результате которого возникает новое государство; Конфедерация - международно-правовое объединение, союз, но (пока еще) не государство; территория федерации - едина;            3) в конфедерации, строго говоря, нет единой территории, это совокупность территорий входящих в нее государств;      4) в федерации - единое гражданство;  в конфедерации нет единого гражданства, хотя и могут устанавливаться нормы, обеспечивающие близость или в чем-то даже принципиальное единство статуса личности;     5) федерация имеет единые (федеральные) органы государственной власти  (законодательной, исполнительной, судебной); Конфедерация таких органов не имеет, хотя здесь и создаются координационные органы для ведения ее общих дел;            6) в федерации действует принцип приоритета актов федерации перед актами ее субъектов, соответствия актов субъектов актам федерации; в федерации возможна отмена федеральными органами актов субъекта, противоречащих федеральным актам либо директивным путем, либо органами конституционного контроля по рассмотрению спора. В К. решения координационного органа конфедерации проводятся в жизнь решениями органов государств-членов  конфедерации, для чего они прежде всего ратифицируются или иным способом признаются членами конфедерации , причем последние имеют возможность не признавать для себя такие решения обязательными (так называемый принцип нуллификации - непризнания);   7) в федерации - единые вооруженные силы.  Лишь изредка в отдельных федерациях - скорее в политических целях - признается право субъектов иметь свои войсковые формирования, являющиеся, конечно, частями единых вооруженных сил (например, на отдельных этапах существования СССР союзным республикам давалось право иметь свои войсковые формирования). В конфедерации  существуют армии отдельных государств – членов конфедерации, они могут быть объединены под общим командованием. По соглашению государств может быть создана и единая армия из объединенных воинских контингентов отдельных государств, но, тем не менее, они вправе сохранить и свои вооруженные силы;         8) в федерации - единые налоги, причем они либо полностью устанавливаются федерацией, либо федерация устанавливает исходные, основополагающие нормы в области налогообложения, финансовой политики. В конфедерации свои налоги и финансовые системы имеет каждое государство- член конфедерации, а источниками средств К. являются взносы ее членов;              9) в федерации - единая денежная система,  в конфедерации. у каждого государства - своя валюта, хотя и возможны процессы сближения систем;   10) федерация имеет единую экономическую политику и либо единое руководство ею, либо ее единое регулирование. В конфедерации могут иметь место координация, начала регулирования, но, как было сказано, с признанием государствами - членами конфедерации. соответствующих актов конфедерации. [15, с.128]             Исходя из вышеперечисленного, можно сделать вывод о том, что отличия конфедерации от федерации очень большие, а также что конфедерация является неким «промежуточным звеном» в формировании федерации, как наиболее выгодной, на мой взгляд, формы государственного устройства.