Концепция прокурорского надзора на современном этапе

1. Концепция прокурорского надзора на современном этапе

Концепция означает систему взглядов, определенное понимание явлений, процессов в целях выработки конкретных направлений совершенствования деятельности в любой сфере общественной жизни. С 1965 года прокурорский надзор является самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной учебной дисциплиной. Именно с этого времени, хотя на протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры предпринимались такие попытки, в теории и практике чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению установленных им нарушений закона и др.

В период реформирования государства (с 1990 года) прокурорский надзор, как самостоятельный вид государственной деятельности, стал предметом острой научной дискуссии. Тогда и возникла необходимость разработать научно- обоснованную концепцию организации и деятельности прокуратуры в этих условиях. После серии научно-практических конференций, научных публикаций видных правоведов страны в 1993-1994 годах в стенах НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ был разработан проект концепции развития прокуратуры на переходный период как многофункционального органа за надзором и исполнением законов. Реализация подавляющего большинства положений этой концепции нашла свое отражение в новой редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» 1995 года. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения на четко обозначенной концептуальной основе1.

С точки зрения ученых и практиков, выработанной на основе аналитических и прогностических исследований, предмет и содержание концепции прокурорского надзора, ее сущность состоят в том, чтобы определить:

- степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;

- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;

- место органов прокуратуры в системе государственных органов;

- соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов государства;

- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;

- конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию, организации и деятельности прокуратуры2.

Научными исследованиями в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти. В этой связи реформирование российской прокуратуры на современном этапе предлагается осуществить на основе следующих концептуальных идей:

Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Однако правовое государство трудно представить без сильной многофункциональной прокуратуры.

Актуальнейшая проблема единства федерального государства находится в тесной связи с борьбой против местничества и сепаратизма (обеспечение вертикали власти). Позитивное ее решение возможно только при условии реального обеспечения единства законности на всей территории страны. В качестве важнейшего института, цементирующего Российское государство, способна выступить прокуратура как своеобразный гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров всех уровней (кроме Генерального прокурора) не так просто. Принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры препятствует ст. 13 ФЗ «О прокуратуре РФ», где прописана необходимость согласования назначения прокурора субъекта РФ по согласованию с органами государственной власти этих субъектов. На взгляд видных специалистов укреплению независимости прокуроров может послужить законодательное закрепление принципа несменяемости прокуроров (ст. 121 Конституции РФ обеспечивает в отношении судей реализацию этого принципа)3.

Изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране объективно способствует совершенствованию деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях.

Использование такого рода опыта отдельных зарубежных стран по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничеству с общественными организациями, правовой экспертизе нормативных актов определено в концепции как приоритетное направление, заимствование этого опыта. Но вместе с тем, по замыслу авторов концепции, следует избегать принудительного характера внедрения инородных правовых образований в государственно-правовую материю российского общества. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы.

Такой подход, обозначенный в Концепции, предопределяет два этапа реформирования института прокуратуры в РФ: переходного периода и политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания устойчивого правопорядка и реальной борьбы с преступностью. Для осуществления этого направления концепции должны найти законодательное закрепление4.

Усиление правозащитной функции прокуратуры. Правозащитный потенциал ФЗ «О прокуратуре РФ» усилен выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В концепции выдвигается необходимость решения следующих задач для органов прокуратуры; дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны прав граждан.

И главное - результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны.

Под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства в настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Соответственно ограничены права прокуроров в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

В концепции предлагается существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в следующих сферах экономики:

- финансов и налогов;

- охране государственной собственности;

- охране природных ресурсов;

- в землепользовании;

- во внешнеэкономической деятельности;

- в добывающих отраслях.

Однако при этом придется преодолеть попытки заинтересованных кругов верхних слоев нашего общества по дальнейшему ослаблению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики5.

Реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Концепция развития органов прокуратуры излагает необходимость четкого установления пределов и предмета общенадзорной деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала:

- на обеспечении прав граждан и коллективов, определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые), и предъявление исков в их защиту;

- деятельность тех структур органов власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов - их административная деятельность);

- активизации надзора за совершенствованием ведомственного и местного нормотворчества на предмет их соответствия законам РФ;

- внесении поправки в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» и включении в предмет прокурорского надзора деятельность коммерческих и некоммерческих организаций;

- восстановлении права прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, допустившим правонарушение.

Расширение функции координации прокуратурой правоохранительной деятельности. Многообразие задач координации круга ее участников, разнопланового характера их деятельности диктует необходимость более развернутого законодательного регулирования осуществляемой прокуратурой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ». По замыслу авторов концепции, ее необходимо выделить в законе в самостоятельный раздел, в котором обозначить предмет, основные параметры правового статуса и полномочий прокуроров, как координаторов, а также правовых средств реализаций данной функции6.

Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Судебная власть, при безусловном обеспечении независимости суда, не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия поддержки всей правоохранительной системы и прокуратуры в особенности. Взаимодействие суда и прокуратуры - это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Здесь следует исходить из того, что любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры и внешнего контроля, ожидает перерождение. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следствии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений, путем их опротестования в вышестоящие суды, не может рассматриваться как способ ограничения их независимости.

Напротив, Концепция предполагает необходимую активизацию взаимного контроля суда и прокуратуры за законностью процессуальных действий и решений путем дальнейшего закрепления этих позиций в законодательстве.

2. Решение ситуационной  задачи

В квартальном плане работы прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исполнительных учреждениях указаны следующие мероприятия:

1) провести целевую проверку  состояния готовности к новому учебному году в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа;

2) проводить проверки  жалоб осужденных с выездом  в колонию;

3) обеспечить надлежащее  реагирование по всем выявленным  нарушениям в деятельности администрации  ИУ.

Правильно ли определены мероприятия, включенные в план работы названной прокуратуры?

Основные принципы   планирования  деятельности  прокуратуры?

Какие виды планирования существуют в органах прокуратуры?

Опишите учёт и отчётность в органах прокуратуры.

Таким образом, не правильно определены мероприятия, включенные в план работы названной прокуратуры. В план работы можно включить такие мероприятия как посещение учреждения предварительного задержания, заключения, учреждения уголовно-исполнительной системы и учреждения, исполняющие иные меры принудительного характера, назначаемые судом; проверка соблюдений порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутым мерам принудительного характера.

Планирование - разработка системы мероприятий по совершенствованию деятельности прокуратуры на определенный период времени с обязательной их реализацией в работе прокурорских органов.

Планирование представляет собой важнейшее организационное мероприятие, активно влияющее на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности, способствующее повышению его эффективности, оно позволяет определять перспективы борьбы с правонарушениями, выяснять недостатки в работе прокуратуры и принимать меры по их устранению. Необходимость планирования обусловлена большим объемом текущей работы по рассмотрению и разрешению жалоб, проведению различных проверок, участию в судах по рассмотрению уголовных и гражданских дел и пр. Часто прокурорам приходится стихийно разрешать различные вопросы, касающиеся устранения правонарушений, восстановления нарушенных субъективных прав и охраняемых интересов, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности. Но, как показывает практика, не все нарушения законности попадают в сферу прокурорского надзора, некоторые оказываются за рамками текущей работы. Во избежание подобных упущений необходимо планировать работу прокуратуры, разрабатывать меры по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.

Планирование способствует совершенствованию деятельности прокуратуры. Известно, что при осуществлении надзора за соблюдением законности подчас выявляются различные недостатки: не всегда правильно устанавливаются нарушения законности, используется устаревшая методика проведения проверок, допускаются ошибки в толковании и применении норм права. Необходимо выяснять причины и условия происшедшего, принимать надлежащие меры.