История госсударственного управления

Введение. 

Все цивилизованные государства  в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь  достойного качества жизни каждого  члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства  к проблеме организации государственной  службы. Россия в этом плане не является исключением. Однако, наше государство находится на начальном этапе своего развития, и для того, чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, учитывать исторические особенности нашего государства. В связи с этим, в реферате будут рассмотрены с точки зрения целей и функций госуправления следующие периоды истории нашего государства: советский период, период начала реформ и настоящее время. 

1. Управление. Определение и содержание. 

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов: 

1. Управление есть функция  организованных систем различной  природы (биологических, технических,  социальных), обеспечивающая их целостность,  т.е. достижение стоящих перед  ними задач, сохранение их структуры,  поддержание режима их деятельности. 

2. Управление служит интересам  взаимодействия составляющих ту  или иную систему элементов  и представляющих единое целое  с общими для всех элементов  задачами.

3. Управление – внутреннее  качество целостной системы, основными  элементами которой является  субъект (управляющий элемент)  и объект (управляемый элемент), постоянно  взаимодействующие на началах  самоорганизации (самоуправления). 

4. Управление предполагает  не только внутреннее взаимодействие  составляющих систему элементов.  Существует множество взаимодействующих  целостных систем различного  иерархического уровня, что предполагает  осуществление управленческих функций  как внутрисистемного, так и межсистемного  характера. В последнем случае  система высшего порядка выступает  в роли субъекта управления  по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. 

5. Управление по своей  сути сводится к управляющему  воздействию субъекта на объект, содержанием которого является  упорядочение системы, обеспечение  ее функционирования в полном  соответствии с закономерностями  ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее  воздействие, реализуемое в связях  между субъектом и объектом  и осуществляемое непосредственно  субъектом управления. 

6. Управление реально тогда,  когда налицо известное подчинение  объекта субъекту управления, управляемого  элемента системы ее управляющему  элементу. Следовательно, управляющее  (упорядочивающее) воздействие –  прерогатива субъекта управления. 

Таковы основные черты, характеризующие  общее понятие управления. Они  полностью приемлемы, и для понимания  управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и  объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное  образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.) Конечно, при  этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются  через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями  общего характера. Отсюда потребность  в выражении общей связи и  единства социальных процессов, каковая  находит свое проявление в осуществлении  социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального  функционирования и развития общества.

2. Государственное управление: особенности современного периода. 

2.1. Общая характеристика механизма и системы государственного управления в дореформенный период в России. 

Термин «государственное управление» широко используется в  отечественной и зарубежной научной  литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности. Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого  термина. Вместо него в оборот внедрен  новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное  управление впредь не существует или  же налицо чисто терминологическая  реформация? На эти закономерные вопросы  ответ может быть один: все объясняется  конституционным провозглашением  разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная  власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов. Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией. По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию. Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками: 

· государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти; 

· государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь  законов и подзаконных нормативных  актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство); 

· государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или  же органы государственного управления; 

· государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного  руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства  обусловлена тем, что именно в  ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым  качество государства как собственника основных средств производства; 

· государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной  деятельности. 

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой  можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в  числе которых: вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью. Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего- государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера. Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта). Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению. Есть еще один существенный вопрос, относящийся к общей характеристике системы и механизма государственного управления, сложившихся в дореформенный период. Так практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу. Было констатировано, что именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности. Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое, а затем – почти официальное наименование административно-командной. Ее негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах, не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически не заинтересовывающих их в эффективных итогах своей работы, которые достигались преимущественно путем «приказов», «команд» и т.п. по существу административно-командная система, как показала практика, в условиях монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в концентрации в его руках значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Иерархически построенная система органов государственного управления, обладающая названными качествами, а также использование ею исключительно директивных методов – база для понимания так называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в условиях, когда от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а их деятельность регулировалась преимущественно запретами или разрешениями, была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой управления. Многократно проводимые меры различного рода сводились в основном к изменениям организационно-правовых форм управления, отличались непоследовательностью и не затрагивали главного – методов управления. Реакция на эти явления была следующей. Юридически властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наростов были объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократическими, «разрушителями» всей системы государственного управления (особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых экономических рычагов управления. Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление. Таким образом, отождествление системы государственного управления с так называемой «административно-командной системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, сама по себе данная проблема не исчезла. 

2.2 Содержание процесса управления в эпоху реформирования. 

Государство выполняет разнообразные  функции и все они в той  или иной степени связаны с  управлением, реализуются через  систему и аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции государства, поэтому  функции государства и функции  государственного управления являются тождественными понятиями. Многие функции  государства независимы от его природы  ( защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи – остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю систему воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей ( задач), организация дела, планирование. регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на основе информации, отчетности. В специфических условиях России конца ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Временные рамки реформирования определяются сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается достижением финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на макроуровень. Основными мерами осуществленными в процессе реформирования являются: 

1. Введение института частной  собственности на средства производства, в том числе и на землю. 

2. Приватизация государственных  и муниципальных предприятий,  жилищного фонда.

3. Предоставление всем  предприятиям и гражданам, в  том числе иностранным, свободы  экономической, предпринимательской  деятельности, в том числе внешнеэкономической,  торговли. 

4. Либерализация цен при  государственном регулировании  их незначительного количества. 

5. Реорганизация государственных  и сельскохозяйственных предприятий  с отменой обязательного государственного  заказа. Создание крестьянских (фермерских) хозяйств. 

6. Формирование рыночной  инфраструктуры ( биржи, финансовый  рынок, рынок труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству предприятий). 

7. Утверждение независимости  Банка России, введение конвертируемости  рубля. 

8. Либерализация личных  доходов и расходов 

9. Введение платности услуг  здравоохранения, образования и  ряда других учреждений социальной  сферы. 

10. Признание и гарантирование  политических прав и свобод  человека согласно общепризнанным  принципам и нормам международного  права. 

Сложность российских реформ состоит в том. что не существует ни теории , ни практического опыта ( достаточно продолжительного и убедительного) перестройки общества, основанного на государственной собственности, в общество с частной собственностью на средства производства и свободой предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в регулировании экономики. Ошибочно функции государства. присущие рыночной экономики , распространять на переходный период, когда рынок еще нужно создать. Для условий перехода к рыночной демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка в общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь то, что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго остаются неясными социально-экономические перспективы и осложняется международное и геополитической положение страны. Мировой опыт учит, что страны. желающие догнать развитые страны, нуждаются в более сильном государственном управлении. Именно оно обеспечили в короткие сроки вхождение СССР в состав не только мировых держав, но и сверхдержав. Без сохранением за государством значительной доли собственности, без индикативного планирования, без стимулирования государством совокупного спроса невозможно не только догнать развитые страны Запада и Востока, но и восстановить экономику. Государство способно проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но все зависит от того как оно это делает. Поэтому в процесс реформирования вносятся коррективы в целях повышения эффективности государственного регулирования. Они предполагают: