Истоки бюрократии

                                                                       Назарова Ж.Тенеловна. – студентка 45 группы                                                                         4 курса юридического факультета                                                                                                                                                  Стерлитамакский филиал Башкирского государственного университета                                                                          Научный руководитель: Чернова Э.Р.

ИСТОКИ БЮРОКРАТИИ

Бюрократия (буквально — господство канцелярии, от франц. bureau — бюро, канцелярия и греч. krátos — сила, власть, господство), специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается, во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, во-вторых, в главенстве формы над содержанием деятельности этой организации, в-третьих, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления[1]. Бюрократия присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы. Коренным признаком бюрократии является существование и рост слоя бюрократов — привилегированной и оторванной от народа чиновничье-административной касты.

Государство. Это слово волнует бюрократа и приводит в священный трепет. Он молится на государство, он его обоготворяет, он любит его своей первой и единственной любовью. В нем все номенклатурное богатство бюрократа, а, если более конкретно, в количестве связей, которыми он располагает, занимая определенную должность. Последняя есть лишь рабочее место на фабрике по производству распоряжений, называемой государством. Но распоряжения — это не просто решения. Это — решения, опирающиеся на власть, на проявление и демонстрацию силы и, как первейшей и самой простой формы силы, — физической силы. Исторически первое распоряжение было не что иное, как решение, подкрепленное простой физической силой.

Для понимания истоков и сути бюрократии нужно уяснить, что вся сложная система управления современного общества выросла из такого простого отношения между индивидами в первобытном обществе, как физическое насилие. Доминировало то решение, то есть становилось распоряжением, которое опиралось на более эффективную силу. С развитием человеческого общества это нашло проявление при выборе военных вождей, вокруг которых в последствии и стали складываться системы управления возникающих протогосударств.

Одновременно с возникновением государства на развалинах общинной собственности возникла обособленная собственность. В историческом контексте она появилась почти незаметно и раньше частной. Ее отличительное свойство было в том, что она не передавалась по наследству, а давалась лишь в пользование. Не на общинной, а на обособленной собственности, как на фундаменте, выросла частная собственность[2]. 

Вслед за этим должна была появиться такая система управления, которая своей целью ставила не развитие общества, а только свое развитие. Человек в такой системе должен был цениться не за свои умственные способности, а за способности плодить распоряжения, увеличивать количество должностей, обеспечивать проникновение бюрократического производства во все поры общественного организма. Разбухание системы управления и перепроизводство распоряжений, которые не находили своего воплощения в жизни, дублирование функций — вот внешние признаки идеала бюрократической системы, идеала государства, система принуждения которого основана на насилии. Коррупция, продажность чиновников в самой сути такого государства, поскольку за всяким распоряжением стоит сила, обыкновенная физическая сила, многократно усиленная и модифицированная различными техническими средствами. Именно потому, что у товара и распоряжения есть единая основа — физическая сила человека, можно торговать распоряжениями и должностями. Именно поэтому можно предлагать, как «великий» демократ Г.Попов, узаконить взятки и брать с них налоги. Короче, сделать должность легальным товаром. Пока не изменятся принципы самоуправления общества, коррупция неистребима по своей сути. Формы мздоимства чиновников будут изменяться вместе с формами борьбы со взяточничеством. Но чиновник чиновнику рознь. Чем больше бюрократ способен влиять на денежные потоки, тем ценнее его должность, тем больше вероятность его коррумпированности. В процессе развития государства возникло четыре крупных управленческих блока: идеологический, хозяйственный, карательный, оборонный. В соответствии с ними сформировались четыре конкурирующих между собой отряда бюрократии. У каждого из них и по сей день есть свои особые интересы. Каждый отряд бюрократии стремится быть доминирующим и он становится им на определенных этапах развития общества. Такое общество не является феодальной реакцией на развитие буржуазных отношений, а напротив, является шагом вперед по отношению к частной собственности и преддверием общественной. 

Любые реформирования общества обособленной собственности будут не удаляться от общественной собственности, а приближать к ней, как бы кому не хотелось реформировать этот строй в сторону капитализма, какими бы ужасными нам не казались эти этапы, как бы их не называли: военный коммунизм, диктатура пролетариата, оттепель, развитой социализм, номенклатурный капитализм и т.д.

Что же касается России. История бюрократии России насчитывает опыт более 300 лет. 2 марта 1711г., при Петре I в России появились чиновники иного «формата», которые и стали прообразом современных госслужащих. Точкой отсчета в «чиновничьем летоисчислении» явилось создание нового органа власти - Сената.

«Предки» современных министерств - приказы – возникли еще при Иване Грозном. Они ведали отраслями государственного управления, а нередко и целыми регионами страны. В XVII веке, уже при династии Романовых, приказы не только сохранились, но и стали активно разрастаться. Функции одного регулярно пересекались с обязанностями других, что, естественно, не способствовало эффективной работе государственной системы и даже тормозило ее. Пришедший к власти Петр I с присущей ему горячностью решил разрубить этот гордиев узел[3].

И, несмотря на то, что многие реформы Петра были довольно радикальными и спорными, не вызывает сомнений, что упорядоченность в чиновничью структуру Российской Империи внес именно этот царь. В результате преобразований Петра I, в нашей стране впервые была апробирована западная модель управления и детально описаны функции конкретных чиновников. Но, как это чаще всего происходит, реформа государственной структуры растянулась на многие годы.  

Царь часто подолгу отсутствовал в столице и не мог на расстоянии заниматься государственными вопросами. Для управления страной на случай «отлучек наших» Петром и был  создан Сенат.

Пожалуй, неслучайно время создания этого органа власти совпадает с подготовкой Петра к Прутскому походу на юг в ходе русско-турецкой войны. Видимо, в памяти царя еще свежи были воспоминания о восстании стрельцов в 1682г., которое разразилось в России, когда сам Петр находился с Великим посольством в Западной Европе. Тогда он был отделен от своей страны тысячами километров, и только меры, предпринятые князем Ромодановским, которого Петр оставил на время поездки вместо себя править страной, помогли власти усмирить бунтовщиков. Чтобы не повторять ошибок и не оставлять страну «без присмотра»,  царь назначил себе заместителя в виде Сената.

Новый орган состоял из нескольких ближайших сподвижников Петра, которые не только следили за работой коллегий, но и вершили суд, занимались законотворчеством. Долгое время в Сенате заседали сами президенты коллегий, чья работа натолкнула Петра на мысль о том, что, будучи одновременно сенаторами, министры не могут качественно контролировать работу коллегий. Указом от 27 апреля 1722г. государь повелел принимать участие в заседаниях Сената только высшим чиновникам. Но в скором времени это постановление привело к удивительному явлению: система стала испытывать недостаток в бюрократах. Чиновников высшего ранга в России тогда еще было весьма немного, и Сенат оказался полупустым. Потому, менее, чем через месяц, Петр позволил нескольким президентам коллегий присутствовать на заседаниях правящего органа страны.  

Во главе Сената стоял генерал-прокурор (с этих пор, кстати, и ведет свое начала русская прокуратура), в подчинении у которого находились обер-фискал (отвечающий за сыск), генерал-рекетмейстер (занимающийся разбором жалоб на чиновников и злоупотребления) и другие. Поскольку в то время не существовало деления на ветви власти, то Сенат взял на себя сразу все полномочия: исполнительные, судебные и законотворческие[4]. 

Важнейшим этапом в реформировании системы управления стало создание коллегий. Как человек весьма эмоциональный и увлекающийся, Петр, берясь за какое-либо дело, быстро охладевал к нему. Так произошло и с идеей о коллегиях. Впервые он задумался о их создании в 1712г., потом на 3 года забыл о своей задумке и лишь в 1715г. вновь к ней вернулся, но ненадолго. Только в 1718-1720гг. реформа управления была стремительно проведена. 

В деле создания коллегий Петр интересовался опытом иностранных держав, прежде всего скандинавских — Дании и Швеции, — а также Австрии. Заметка царя с перечнем коллегий и его поручение изучить государственное устройство европейских стран и нанять соответствующих специалистов, «в правостях искусных людей», датирована еще 1715г[5].

В итоге он остановился на «уставах шведских». При этом царь предостерегал свое окружение от прямого копирования чужих законов и призывал сочетать новые европейские и старые российские порядки. Так, он говорил, что необходимо «шведский регламент во всех коллегиях с русским сводить», а «которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению».

Всего при Петре I было создано 12 коллегий (в том числе Духовная коллегия — Священный Синод) и несколько структур, которые по своим функциям были им близки. Все они обладали четко определенными функциями, которые не пересекались и лишь дополняли друг друга. Одна новая коллегия могла выполнять обязанности сразу трех или четырех существовавших прежде приказов. 

Важнейшим документом, созданным в ходе реформы государственного управления в России, и главным нововведением Петра I стал Генеральный Регламент, изданный 28 февраля 1720г. В нем впервые в российской практике были описаны обязанности чиновников, порядок несения ими службы, введена так называемая «коллежская» система делопроизводства, а также определен порядок обсуждения дел в коллегиях и их взаимоотношения с Сенатом и местными органами власти[6]. Отныне управление государством должно было превратиться из хаотичных потуг чиновников в отлаженную и хорошо работающую структуру. 

Отдельно стоит упомянуть о знаменитой Табели о рангах, принятой в 1722г. В отличие от большинства своих сиятельных предшественников, Петр I ставил во главу угла не происхождение своего окружения, а их умения и исполнительность. Возможно, это было связано с привязанностью самого царя к не самым благородным занятиям для монаршей особы. 

В соответствии с Табелью о рангах, были введены 14 классов для трех типов служащих: военных, гражданских и придворных. Теперь родовитость отходила на второй план; более того успешный чиновник, достигший хотя бы 8 ранга для «гражданских» (коллежский асессор) или 14 ранга для военных (прапорщик), получал право на потомственное дворянство. Это открывало широчайшие двери для вхождения в высший свет способным простолюдинам. Табель о рангах, кстати, неоднократно упоминалась в произведениях русской литературы, например, у Гоголя или Чехова. 

Многочисленные петровские реформы привели к тому, что уже к концу жизни первого российского императора бюрократическая система в стране была отстроена. И, несмотря на все последующие изменения, фундамент ее, заложенный Петром, остается тем же и по сей день.

                                                                                                                      © Назарова Ж.Т.

                                                                                                                        © Чернова Э.Р.

1

[1] Энциклопедическоий словарь // Брокгауз Е.Ф. Ефрон Г.И., 2009. – С. 23.

[2] Бюрократия.// Мизес Л., 2006. – С. 79.

[3] Светило русской бюрократии. // Томсинов В.А., 1997 – С. 31.

[4] Светило русской бюрократии. // Томсинов В.А., 1997 – С. 42.

[5] Светило русской бюрократии. // Томсинов В.А., 1997 – С. 58.

[6] Светило русской бюрократии. // Томсинов В.А., 1997 – С. 67.