Институты местного самоуправления Норвегии и России:сравнительный анализ

ИНСТИТУТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НОРВЕГИИ И РОССИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ  АНАЛИЗ

Малов К.В.

ИЭОПП СО РАН, г. Новосибирск

В докладе произведено  сравнение института местного самоуправления России и Норвегии на современном  этапе развития. Норвежское местное  самоуправление фактически является независимым от государственного управления, хотя и имеет с ним тесные связи, в то время как российское местное самоуправление серьезно ограничено основными законами страны. В работе также анализируются экономические особенности муниципалитетов двух стран и уровень развития межмуниципального сотрудничества.

Прежде чем описывать институт местного самоуправления в Норвегии, следует немного сказать о  том, что история этой скандинавской  страны относительно коротка. Как самостоятельное независимое государство, Норвегия появилась на карте Северной Европы лишь в 1905 году, когда была разорвана уния со Швецией, был проведен референдум и норвежский электорат почти единодушно высказался за отделение. Тогда ситуация отличалась от того что сейчас мы наблюдаем с Сербией и Косово, хотя теоретически это революционное действие также могло привести к войне, но этому воспрепятствовали не только великие державы, но и социал-демократическая партия Швеции, выступавшая против применения силы.

Местное самоуправление в Норвегии появилось чуть раньше всех этих событий, во времена той самой унии – в 1837 году, когда был принят так называемый закон Ольдермана – Акт о местном самоуправлении. Базовым принципом этого Акта является то, что муниципалитеты могут делать все, что не запрещено законом. Данный закон не регулирует, какие обязанности возлагаются на местные органы власти, эти обязанности прописываются отдельными актами. При этом, важно отметить, что в отличие от других скандинавских стран и большинства европейских, местное самоуправление не прописано в конституции Норвегии, и таким образом не имеет конституционной защиты. Формально правительство и парламент может в любое время повлиять на работу местного самоуправления - Акт от 1837 года включает в себя часть специального законодательства, и может быть в любой момент изменен голосованием в национальном парламенте – Стортинге.

Согласно статистике, около 80% депутатов Стортинга имели опыт работы в муниципалитетах, а иногда эта цифра доходила и до 90%. Тем более интересно, что реформ местного самоуправления, особенно существенных, в Норвегии было не так уж и много. Большое количество муниципалов в парламенте, как не парадоксально приводит к определенному консерватизму в отношении проведения муниципальных реформ. За послевоенную эру предложения о серьезных реформах в муниципальной сфере делались дважды. Первая волна реформ началась в середине 50-х, когда число муниципалитетов было снижено с 750 до нынешних 420-440. Тогда хотели еще укрупнить муниципальные образования до такой степени, чтобы в них насчитывалось не менее 5000 человек, но этого не получилось. В настоящий момент самый маленький муниципалитет Утсира, находящийся на маленьком островке на западном побережье Норвегии, насчитывает чуть более 200 жителей. Вторая попытка муниципальной реформы предпринимается с 1996 года, и в настоящий момент заключается в том, чтобы минимизировать уже не число муниципалитетов – а округов (регионов), которые также входят в систему муниципальных органов власти.

Если сравнивать юридическую основу местного самоуправления Норвегии с нашей страной, и брать Конституцию Российской Федерации, то наш базовый принцип координально отличается от норвежского: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» [1]. Это означает, что местное самоуправление в России ограничивается установленными рамками, и это отчасти закреплено в той же Конституции (в Главе 8 – Местное самоуправление). То есть уже на самом высоком юридическом уровне возникает ограничение свободы действий органов местного самоуправления, и Конституция выполняет у нас совершенно другую роль, чем, например, в той же Норвегии. Эти основы, поскольку они записаны в основном законе страны, не могут быть легко пересмотрены. Тем не менее, количество муниципальных реформ в уже современной России с каждой пятилеткой неуклонно растет: 1991, 1995, 2003 годы, в которых принимались основополагающие законодательные акты о местном самоуправлении в России. В настоящее время, основным актом, регламентирующим работу органов местного самоуправления является Федеральный закон от 24 сентября 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Он не только определяет сферу ответственности местного самоуправления, но и устанавливает вопросы местного значения всех типов муниципальных образований в России (сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа) [2]. Таким образом, соблюдая базовый принцип, прописанный в Конституции, муниципальная власть строго ограничивается определенными рамками, и не может решать вопросы, не находящиеся, согласно 131-ФЗ в сфере её компетенции. Более того, установлены соответствующие полномочия с помощью которых эти вопросы должны решаться (Статья 17). Возвращаясь к статистике, следует отметить, что в нынешней Государственной Думе V созыва, как впрочем, и предыдущих, депутатов, чье прошлое было связано с местным самоуправлением существенно меньше –10-15%. Думаю, что выводы можно сделать самостоятельно.

Как уже было сказано выше, местное  самоуправление в Норвегии разделено на два уровня: собственно муниципалитеты и округа-регионы (фюльке-комунны). В настоящий момент в Норвегии насчитывается 431 муниципалитет и 19 регионов. Столица, Осло, классифицирован и как муниципалитет и как регион, и, соответственно, наделен правами и обязанностями того и другого уровня. Размеры муниципальных образований колеблются в среднем от 1000 до 500000 человек. Такая ситуация в целом напоминает и нашу страну (где количество муниципальных образований на 1 ноября 2007 года составляет 24154 с разбросом от 100 до 1500000 человек) [3], тем более, что и количество муниципальных образований на 1 кв. км. в Норвегии достаточно схоже. Хотя стоит заметить, что поскольку Норвегия примерно в 45 раз меньше по площади чем Россия, то и среднее расстояние между муниципалитетами меньше – что существенно облегчает непосредственное взаимодействие между ними.

Несмотря на различие в масштабах населения, как и  в России, в Норвегии у разных по масштабу муниципалитетов одни и  те же обязанности. Для сравнения приведу также обязанности регионов и Национального правительства (табл. 1). 

Табл. 1.

Обязанности уровней власти в Норвегии