Государственная политика США в частном производственном секторе

ГЛАВА 8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА США В ЧАСТНОМ ПРОИЗВОДСТВЕННОМ СЕКТОРЕ 
8.1. Промышленная политика 
Политика в области промышленности не имеет в США, как таковая, строго¬го юридического оформления в виде специальных законодательных актов. Какие-либо официальные организационно-управленческие структуры, призванные прово¬дить в жизнь весь комплекс государственных мер в области собственно промыш¬ленного производства, - также отсутствуют. Поэтому ее практическая реализация осуществляется в рамках общей системы государственного регулирования эконо¬мических процессов. 
Подобная практика проведения государственной промышленной политики имеет в США богатый исторический опыт. Ее достоинство, прежде всего, заключа¬ется в отказе от создания дополнительных и весьма громоздких бюрократических структур с неизбежным дублированием функций. Это представляется тем более оправданным, если учесть, что пути практической реализации многих мероприятий правительства нередко сочетаются, дополняют друг друга, позволяя в известной мере усиливать общий эффект от проведения того или иного экономического кур¬са. 
Цели, задачи и стратегическая направленность промышленной поли¬тики определяются стремлением сохранить и упрочить лидирующие позиций США в мировой экономике. Эта стратегия предполагает сосредоточение усилий не на удержании достигнутых ранее преимуществ в какой-либо отрасли, группе отраслей или производстве той или иной продукции, а на приоритетном стимулировании опережающего развития группы наиболее современных, новых и новейших отрас¬лей, производств, технологий и продуктов (электроники, биотехнологии, новейших материалов, возобновляемых энергоресурсов и энергосбережения, технических средств связи, освоения космоса и океана и т.п.). Материальная основа этого стра¬тегического курса - дальнейшее укрепление научно-технической базы и совершен¬ствование системы подготовки и использования научных и технических кадров, ориентированных на непрерывное и ускоренное создание и внедрение нововве¬дений во всех сферах хозяйства. 
128 
Государственная промышленная политика в США преследует решение сле¬дующих основных задач: 1. Стимулирование структурной перестройки производст¬ва с целью повышения его эффективности и конкурентоспособности. 2. Всемерное облегчение адаптации общества к структурным изменениям в хозяйстве и, в част¬ности, в промышленности (программы подготовки и переподготовки кадров, созда¬ние новых рабочих мест, обеспечение условий, облегчающих миграцию населения и т.п.), поскольку конечной целью всей экономической политики государства кото¬рая совпадает с его главной социальной функцией является повышение жизненно¬го уровня граждан. 
Для решения этих задач, используются прямые государственные капиталов¬ложения^, целевое финансирование и субсидирование (прямое и косвенное), фе¬деральная контрактная система закупок, протекционистские меры, налоговые льго¬ты и скидки, правила и нормы амортизации, государственные программы и, нако¬нец, различные меры административного контроля. 
Федеральная контрактная система представляет собой сложное перепле¬тение хозяйственных связей между государством и частным капиталом, которая возникла под воздействием потребности в ускорении темпов научно-технического прогресса, необходимости наращивания научно-технического потенциала, а также усиления воздействия государства на социально-экономические процессы. 
Функционирование этой системы обеспечивается за счет финансирования из средства федерального, штатного и местного бюджетов по контрактам государства с частными компаниями и регулируется соответствующим законодательством. В рамках этой системы государство (в лице представляющих его ведомств) выступает в качестве заказчика, а исполнителями (поставщиками) выступают подрядные и субподрядные частные и государственные компании, научно-исследовательские центры и лаборатории, университеты. 
Официально поставщик должен быть определен на конкурсной основе, что обеспечило бы государству наиболее выгодные условия сделки. Однако, на прак¬тике лишь часть заказов размещается на конкурентной основе, а это значит, что государственные закупки выполняют также функции завуалированного инструмента оказания помощи тем или иным структурным элементам промышленности, то есть их субсидирования. Предпринимаемые попытки активизировать конкурентную борьбу за государственные заказы недостаточно последовательны. Действующий в США закон, согласно которому при заключении договоров о государственных за¬купках следует отдавать предпочтение национальным производителям, также огра¬ничивает возможности конкуренции. 
Государственные контракты, заказы и закупки оказывают существенное влияние на развитие экономики, на изменение ее структуры.От них зависит судьба целых отраслей, таких например, как производство вооружения, авиационная и ракетно-космическая промышленность, производство средств связи и информатики ( в среднем половину продукции последней закупает именно государство). Разме¬щение государственных заказов способно влиять на процессы концентрации в промышленности. Наконец, велика роль государственных закупок в стимулирова¬нии технического прогресса, особенно в отраслях высокой технологии, а также в реализации целей региональной политики. 
Практика федеральных закупок, а также рассмотренные в предыдущей гла¬ве программы американского правительства в сфере НИОКР и закупок в совокуп¬ности образуют промышленную политику в области новейшей техники и тех¬нологии. Государственная промышленная политика в отношении новейших отрас¬лей основана на применении целевого подхода, а именно выборочном использова¬нии государством отдельных инструментов для укрепления конкурентоспособности той или инойотрасли. Часто она представляет собой сочетание мер фискальной 
129 
политики и торгового протекционизма, применяемых с разной степенью интенсив¬ности. В ряде случаев правительство стимулирует процесс концентрации промыш¬ленного производства с тем, чтобы увеличить экономию на масштабах производст¬ва, уменьшить дублирование или повлиять на общее направление промышленного развития. 
Утвержденная Конгрессом в 1981 году схема "реиндустриализации", то есть технического перевооружения американской экономики на наукоемкой основе представляла собой комбинацию четырех крупных элементов государственного регулирования: налоговой политики, прямых государственных закупок у фирм вы¬сокотехнологичной продукции, патентного законодательства и усиление роли шта¬тов и местных органов власти в развитии наукоемких отраслей. Наиболее сущест¬венные стимулы к разработке и внедрению в производство новой техники получи¬ли фирмы активно осуществляющие НИОКР. 
Сферу приоритетного внимания государства образуют авиационная и ракет¬но-космическая промышленность, производство ЭВМ и конторского оборудования, электротехническая и фармацевтическая промышленность, производство пластмасс и синтетических материалов, производство двигателей, турбин, точных и научных приборов, а также удобрений. 
Разрабатываемые в новейших отраслях новые виды продукции и технологи¬ческие процессы распространяются впоследствии на другие отрасли, способствуя повышению качества продукции, снижению издержек и росту производительности труда. Согласно оценке американских специалистов, примерно половину выгод от внедрения достижений НИОКР в обрабатывающей промышленности получают сельское хозяйство, добывающая промышленность, сфера услуг и некоторые дру¬гие непромышленные отрасли экономики. 
Наглядной иллюстрацией роли государства в стимулировании технического перевооружения промышленности производства и, в частности, машиностроитель¬ного, может служить оборудование с числовым программным управлением (ЧПУ). Появление того оборудования следует поставить в один ряд со многими достиже¬ниями современной науки и техники, которые своим зарождением и последующим широким распространением обязаны финансируемым государством исследователь¬ским и конструкторским работам. Государственные субсидии предоставлялись в тот период, когда их технологические и экономические возможности были еще недостаточно ясны.

В дальнейшем оборудование с ЧПУ сыграло огромную роль в резком по¬вышении эффективности  машиностроительного производства. По данным послед¬ней переписи станочного парка США в 1989г. в отраслях машиностроения и ме¬таллообработки насчитывалось 204,4 тыс. станков с ЧПУ или 11,3% общей чис¬ленности металлорежущих станков в парке, однако, с точки зрения производи¬тельности, станки с ЧПУ были эквивалентны 60% обычных станков. Станки этого типа оказались одним из первых представителей целого поколения электронной и электронофицированной техники и в значительной мере предопределили тот факт, что по масштабам ее применения и по общему уровню электронофикации произ¬водства машиностроение занимает ныне ведущие позиции в американской промы¬шленности. 
Государственное регулирование в области амортизации основного капитала может служить наглядной и яркой иллюстрацией активной и гибкой по¬литики в области стимулирования инвестиций в промышленное производство. 
За период с 1920 по 1942гг. налоговыми органами были подготовлены три издания так называемого бюллетеня "ф", определявшего сроки и порядок списа¬ния стоимости капитального оборудования. Согласно этим документам предусмат¬ривались весьма продолжительные сроки службы, причем фактор морального из- 
130 
носа оборудования фактически не принимался во внимание. С середины 50-х го¬дов произошли радикальные изменения в части сокращения сроков списания ос¬новного капитала и, прежде всего, его активной части. Главной причиной сокраще¬ния амортизационных сроков была потребность предпринимателей быстрее воз¬мещать стоимость инвестиций в условиях ускоряющегося морального износа, что¬бы аккумулировать средства для новых инвестиций. 
В 1940г. впервые была введена ускоренная (пятилетняя) амортизация осно¬вного капитала, вызванная необходимостью стимулирования частных капиталовло¬жений в военное производство. Вновь к этой практике вернулись в годы войны в Корее, когда на протяжении 1950-1955гг. 60% заводов военного назначения полу¬чили от государства сертификаты пятилетней ускоренной амортизации. Это позво¬лило осуществить большие капиталовложения в военное производство, чем за весь период второй мировой войны. 
В 1954 г. был принят Закон об ускоренной амортизации, согласно которому предусматривалась возможность увеличения амортизационных отчислений в ре¬зультате введения методов их исчисления, позволявших сосредоточивать большую часть амортизационных списаний в первой половине регламентируемых сроков службы средств труда. Именно тогда в законодательном порядке были установле¬ны такие методы ускоренной амортизации, как метод "уменьшающегося остатка балансовой стоимости основного капитала" и метод "суммы чисел" или "кумулятивный" метод, в дополнение к ранее применявшемуся методу "прямолинейного или равномерного" списания. Указанные методы получили широ¬кое распространение и в 1960г. они использовались для исчисления почти 40% амортизационных сумм, а в середине 60-х годов - уже 80%. 
В результате всех этих мероприятий средний амортизационный период, сос¬тавлявший по бюллетеню "Ф" 19 лет, сократился до 13 лет к 1962г., когда были введены новые правила и нормы амортизации. Согласно этим нормам были сфор¬мированы укрупненные классификационные группы основного капитала, для каж¬дой из которых был установлен нормативный срок службы. В 1971г. была введена так называемая "система интервальных сроков службы основного капитала", явив¬шаяся еще одним шагом в дальнейшей либерализации Американской амортизаци¬онной политики. По этой системе не предусматривалось жесткого административ¬ного контроля за списанием основного капитала и частные компании получили до¬полнительные льготы на формально списанный, но еще функционирующий основ¬ной капитал. 
Наконец в 1981 г. Конгрессом США был принят "Налоговый закон экономи¬ческого восстановления" также позволяющий частному сектору в короткий проме¬жуток времени аккумулировать немалые дополнительные ресурсы для перестройки производственного аппарата. Действие положений этого закона обеспечило предп¬ринимателям в начале 80-х годов увеличение дохода на сумму превышающую 1% ВВП, что существенно расширило их возможности в области использования техно¬логий и позволило быстрее заменить морально устаревшее оборудование. 
В настоящее время можно констатировать, что гибкая амортизационная по¬литика правительственных органов, ускорившая процесс накопления промышлен¬ностью необходимых ей инвестиционных ресурсов, материализовалась в таком конкретном народнохозяйственном результате, как структурно-качественная тран¬сформация станочного парка американской промышленности. За период 1963 -1989 гг. его численность сократилась на 20%, тогда, как его суммарная мощность (производительность) возросла почти в 4 раза, при этом средняя стоимость едини¬цы оборудования в парке возросла в 4 раза, а средняя мощность в 4,8 раза и, следовательно, стоимость единицы мощности оборудования в парке за этот период снизилась на 16% (за более длительный период - 1949 - 1989 гг. - это снижение составило 22%). ^ 131 
Как видно из выше сказанного, эффективность амортизационной политики государства далеко не ограничивается сферой фискальных интересов. Своевре¬менность введения государством тех или иных правил и порядка амортизационных списаний позволяет (наряду с другими мерами) в определенных пределах регули¬ровать инвестиционную активность, и, главное,- не допускать искусственного сдер¬живания масштабов распространения научно-техънических достижений в хозяйст¬венной практике. 
Наглядной иллюстрацией активной роли государства в производственной сфере может служить его участие в решении энергетической проблемы, а также одной из наиболее актуальных в последние годы и проблемы конверсии военного производства. Решение каждой из них потребовало разработки специальных фе¬деральных программ. 
Отправной точкой перестройки энергетического хозяйства США явился так называемый "энергетический кризис" в первой половине 70-х годов. Оставляя в данном случае в стороне многочисленные причины его вызвавшие, отметим глав¬ное -произошло резкое увеличение цен на энергоносители и, в первую очередь, на нефть. Экономические и политические последствия этого события и потребовали широкого и активного вмешательства государства. Именно в этот период началось формирование государственной научно-технической политики США в области эне¬ргетики. 
В 1973г. была подготовлена специальная государственная программа необ¬ходимых исследований и разработок, получившая название Проект "Независимость". Согласно этому проекту экономические и научно-технические задачи предполагалось решать широким фронтом, начиная от разработки целого комплекса фундаментальных и прикладных проблем науки и техники и кончая ра¬дикальным усовершенствованием всей сферы энергетического хозяйства включая энергопотребление. Главными направлениями национальной энергетической про¬граммы были следующие: экономия и максимально эффективное использование нефти; рациональная политика в области цен и производства; разумная степень надежности и стабильности правительственной политики; минимизация степени за¬висимости от импорта энергоносителей; замена дефицитных энергоресурсов теми, которые имеются в изобилии; переход на нетрадиционные виды энергоносителей, а также разработка перспективных нетрадиционных технологий. 
Беспрецедентный рост цен на энергоносители в 70-х годах предельно обос¬трил проблему энергообеспечения хозяйства и, в частности, промышленности, на долю которой приходится в среднем 35-40% общего потребления энергии в эко¬номике страны. Возникала необходимость в проведении комплекса мероприятий, способных повысить эффективность использования энергии, обеспечить переход на более экономичные, альтернативные энергоносители. Центральное место в прог¬рамме заняла проблема энергосбережения. Именно экономия энергии оказалась наиболее очевидным, относительно легкодоступным, экологически безопасным и, как показала практика, весьма существенным источником энергоснабжения.

Снижение  энергоемкости, либо освоение более  совершенных энергосбере¬гающих технологий, а также новых моделей технологического оборудования, транспортных средств, других потребителей энергии, естественно, потребовало  огромных средств. В конце 70-х - начале 80-х годов инвестиции в энергосберега¬ющую технологию и технику в американской экономике (без сельского хозяйства) достигали 5-6 млрд. долл. ежегодно, из которых примерно половина приходилась на промышленность. Почти 40% этих сумм шло на усовершенствование технологи¬ческих процессов в черной и цветной металлургии, в производстве строительных материалов, в целлюлозно-бумажной, резино-технической и химической промыш¬ленности, т.е. в отраслях, где энергоемкость единицы производимой продукции в 
132 
2-3 раза выше среднего по обрабатывающей промышленности уровня, а резервы экономии энергии особенно велики. Треть указанных капиталовложений пришлась на машиностроительный комплекс, роль которого в удовлетворении потребности хозяйства в энергосберегающей технике, а следовательно, в общем повышении эффективности использования энергоресурсов общеизвестна. 
Как всегда в случае возникновения чрезвычайной ситуации большую и весьма активную роль в проведении этой политики сыграло государство, которое прибегло к решительным мерам для обеспечения экономии энергии, топлива. В их число вошло введение жестких стандартов энергоэффективности на некоторые виды технологического оборудования, аппаратуры, бытовой техники; предоставле¬ние субсидий и налоговых стимулов за поощрение экономии; ассигнования на про¬ведение соответствующих НИОКР (в частности в области альтернативных энергоис¬точников) в государственных и частных лабораториях. Важную роль в реализации программы экономии энергии играли власти штатов, муниципалитеты, администра¬ция "регулируемых" правительством электроэнергетических систем. 
Усиление федеральным правительством финансирования соответствующих НИОКР сопровождалось организационными мерами. ^ В 1974г. было создано Уп¬равление энергетических исследований и разработок (вошедшее в 197 7г. в состав Министерства энергетики). Его задачей была координация и контроль выполнения энергетических программ в национальном масштабе. Кроме того это управление выполняло функции крупнейшего исполнителя исследовательских работ энергети¬ческого профиля, поскольку унаследовало огромный научно-исследовательский аппарат упраздненной Комиссии по атомной энергии. 
Общее представление о конечной эффективности указанных мероприятий дают показатели динамики энергоемкости ВВП США. В целом за период 1950-1993гг. энергоемкость ВВП снизилась на 35%, причем, если в 1950-1970гг. имел место ее рост на 16%, то в 1970-1993гг. она снизилась на 44%. 
В начале 90-х годов, в обстановке окончания холодной войны и значитель¬ной активизации процессов разоружения особую актуальность приобрела пробле¬ма конверсии военного производства. Пути решения этой проблемы и роли госу¬дарства в конкретных условиях США отличаются немалой спецификой, обуслов¬ленной, прежде всего, самой организацией военного производства в этой стране. 
Первое, что надо отметить, это слабость, а точнее практическое отсутствие в США кадровой военной промышленности, поскольку наличие в ведении государст¬ва (в лице Министерства обороны) 11-ти так называемых армейских арсеналов, разумеется, не в состоянии удовлетворить потребности вооруженных сил, тем бо¬лее, что эти арсеналы призваны играть весьма специфическую роль в качестве своеобразной экспериментальной базы военного производства. 
Собственно военным производством заняты частные компании авиационной и ракетно-космической промышленности, судостроения, производства средств свя¬зи, приборостроения, радиоэлектронной, химической и некоторых других отраслей промышленности. Многие компании этих отраслей либо целиком специализирова¬ны на производстве продукции военного назначения, либо имеют в своем составе специальные отделения аналогичного профиля. От 50-60 до 90 и даже 100% об¬щей численности сотрудников на некоторых предприятиях этих компаний заняты исключительно выполнением военных заказов. Взаимоотношения между государст¬вом (заказчиком) и компанией-производителем (подрядчиком) строятся на базе рассмотренной выше федеральной контрактной системы. 
Когда спустя полвека после Второй Мировой войны перед США вновь вста¬ла проблема конверсии, то оказалось, что накопленный в прошлом опыт ее реше¬ния не годиться в современных условиях, качественно отличных от прежних, либо и вовсе с ними не сопоставимых. Возникла необходимость в принципиально новых подходах и новых решениях. 133 
В 1994г. Центр стратегических и международных исследований в Вашингто¬не по инициативе Министерства обороны США подготовил специальный доклад, в котором были обстоятельно проанализированы важнейшие проблемы конверсии военного производства и намечены возможные пути ее решения. По мнению авто¬ров доклада программа конверсии должна быть составной частью планов развития экономики страны в целом и ее выполнение должно преследовать следующие це¬ли: 
1. Обеспечить сохранение уникального потенциала военного производства, имеющего жизненно важное значение для обеспечения потребностей вооруженных сил. При этом в условиях сокращения военных расходов необходимо конкретно определить в какой именно военно-промышленной базе нуждается Министерство обороны в настоящее время, какой она должна быть в будущем. 
2. Способствовать расширению промышленной базы для удовлетворения нужд обороны, т.е. обеспечить переход от концепции военно-промышленной базы к концепции промышленной базы. Более сильная опора на гражданский сектор должна сопровождаться реформированием системы закупок и согласованием про¬грамм проведения НИОКР. 
3. Оказывать содействие военным предприятиям в проведении конверсии и расширении номенклатуры выпускаемой продукции. Выполнение этой части конве¬рсионной программы, по мнению авторов доклада, будет сопровождаться особыми трудностями, как объективного, так и субъективного порядка. В частности, на уро¬вень конкурентоспособности продукции конверсируемых предприятий может ока¬зать влияние и тот факт, что заработная плата ученых, инженеров и рабочих в во¬енном производстве в США выше, чем в гражданской промышленности. 
В докладе было указано на необходимость обеспечить ключевые потребно¬сти в проведении научных исследований в интересах Министерства обороны. Нако¬нец, оказание помощи персоналу закрывающихся военных объектов и местному населению, задействованному в их жизнеобеспечении так же является функцией прежде всего федерального правительства. Для этих же целей предлагается пре¬дусмотреть выделение целевых субсидий. 
В США имеется две точки зрения относительно роли государства в осущес¬твлении конверсии оборонного производства. Согласно одной из них, государст¬венные органы не должны вмешиваться в данный процесс, предоставив рынку са¬мому определить, какие из предприятий способны выстоять в условиях сокраще¬ния военного производства. Однако, более правильным и плодотворным считается необходимость государственного участия. Целенаправленная финансовая поддер¬жка перспективных отраслей, где применение достижений ряда военных НИОКР привело к значительным технологическим прорывам, может явиться одним из гла¬вных направлений государственной деятельности, способствующей как проведению конверсии, так и обеспечению конкурентоспособности американской продукции.