Городское самоуправление в России в XVIII веке

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

 

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Чебоксарский филиал

 

 

Кафедра публичного администрирования

 

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

по дисциплине: История государственного управления

 

на тему: « Городское самоуправление в России в XVIII веке »

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Направление: Государственное  и муниципальное управление

 

Выполнил: студентка группы 12-г-21н 

заочной формы обучения

Лукиянова А.Ю.

Проверил: Кандидат исторических наук, доцент

Данилова Антонина Петровна

 

 

 

 

Чебоксары-2013

 

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Просвещенный абсолютизм - политика, порожденная временем разложения феодальной системы и вызреванием в ее недрах капиталистических отношений, нацеленная на устранение мирными средствами устаревших феодальных порядков. Просвещенный абсолютизм отличался от обычного деспотизма декларированием соблюдения законов, одинаковых для всех подданных. Теоретические основы просвещенного абсолютизма были разработаны выдающимися деятелями французского просвещения Монтескье, Вольтером, Даламбером, Дидро и др. Эти просветители умеренного крыла призывали к эволюционной, без потрясений, смене общественно-экономических отношений, что устраивало монархов Европы и способствовало возникновению союза королей и философов, способного, как полагали короли, предотвратить угрозу их тронам. Идеи просвещения разделяли прусский король Фридрих II, шведский король Густав III австрийский император Иосиф II и др.

История развития местного самоуправления берет начало в XVI веке, когда происходит замена системы местного управления через наместников и волостей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.

Ранняя форма абсолютизма с  Боярской думой и боярской аристократией, сложившаяся во второй половине XVII в., оказалась неприспособленной  к решению стоявших перед страной проблем. Радикальные реформы государственного аппарата были проведены в начале XVIII в. Петром I и завершены в царствование Екатерины II во второй половине XVIII в.

Таким образом, неоспорима актуальность выбора темы, посвященной проблемам местного самоуправления. Но данная курсовая работа не сможет, конечно же, охватить все аспекты данной проблемы.

Предметом исследования станет процесс становления и  развития местного самоуправления в Российской Империи. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именно реформы Петра I и Екатерины II.

Бесспорно, что вопросы  организации власти в государстве  неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории Российской империи, исследовать нормативную базу, связанную со становлением и развитием системы местного самоуправления XVIII века и сделать сравнительный анализ реформ Петра I и Екатерины II.

Для достижения данной цели необходимо будет решить следующие задачи. Во-первых, прежде чем анализировать практическую реализацию идеи местного самоуправления, необходимо будет определиться с основными теоретическими разработками по данной проблеме. Во-вторых, следует проанализировать правовые положения, указы и уставы (1680 - 1790 гг.), на основании которых необходимо проследить разницу принятия решений реформ Петра I и Екатерины II.

   Основными методами  исследования станут конкретно-исторический  и сравнительно-правовой.

В данной работе будут  проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме.

 

   Курсовая работа  состоит из введения, 3-х глав  и заключения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Реформы городского самоуправления Петра 1.

Реформа управления русских  городов была затеяна Петром Первым после возвращения из-за границы. Тридцатого января 1699 г. последовал указ «Об учреждении Бурмистерской Палаты для ведомства всяких расправных дел между Гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства Воевод и Приказов». Бурмистерская палата учреждалась в Москве, а затем такие же появились и в других городах России.¹ Московской Бурмистерской палате подчинялись земские избы всех городов, которые должны были заменить собой приказные избы и воевод. 12 Земских бурмистров заседали в земских избах городов и других крупных населенных пунктов, за исключением Москвы, посадским населением которой ведали Московские бурмистры, и Сибири, в городах которой в соответствии с именным указом от 29 октября 1699 года власть оставалась в руках воевод.² Состав земских изб, равно как и Московской бурмистерской палаты был выборным, так что можно говорить, что данная реформа в какой-то степени была реформой местного самоуправления.  
Московские бурмистры играли двойную роль – с одной стороны, ведали московским посадом, с другой – являлись центральным государственным органом по управлению городами. Бурмистры выбирались ежегодно и на годовой срок из всех московских корпораций: гостей, гостиной сотни и изо всех сотен и слобод «добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят».³  
Основной обязанностью московских бурмистров был контроль за сбором податей. Другой обязанностью бурмистров должен быть безволокитный и беспристрастный суд над посадскими людьми по всяким их судебным делам: “челобитчиковым”, т. е. по частным искам, “расправным”, по которым привлекало к ответу государство и “купецким”, так называемым коммерческим процессам.  
30 января 1699 г. был издан указ об учреждении земских изб в городах. Особенностью реформы местного самоуправления, в отличие от указа о учреждении Бурмистерской палаты, являлась её факультативность. Земские избы, которые должны были состоять из выборных бурмистров, города могли создавать – или не создавать по своему желанию, однако в случае создания объём налогов, которые города должны были отдавать в центр возрастал в два раза. Мотивацией для такого значительного увеличения налогового бремени было избавление от злоупотреблений воевод и приказных людей, о чём в указе сказано прямо: 

 
буде они, посадские и всякие купецкие и промышленные и уездные люди похотят для многих к ним воеводских и приказных людей обид и налог и поборов и взятков в городех воеводам и приказным людем их посадских и купецких и промышленных и уездных людей во всяких их мирских и росправных и челобитчиковых и ни в каких делех не ведать, а ведать их во всяких мирских росправных и челобитчиковых делех и в сборех Его, Великаго государя, доходов их мирским выборным людем в земских избах, и им, посадским и купецким и промышленным и уездным людем, для тех всяких своих мирских росправных и челобитчиковых дел и для сбору доходов выбирать в земския избы меж себя людей добрых и правдивых, кого они похотят: а за тое Его, Великаго государя, к ним милость и призрение, что они от воевод и от приказных людей в обидах и в налогах и в поборех и во взятках будут свобожены, они, посадские и купецкие и промышленные и уездные люди, всякие Его, Великаго государя, окладные повсягодные сборы, которые с них были наперед сего, в Его, Великаго государя, казну платили против прежняго окладу вдвое на Москве.⁴ 

 
П. Н. Милюков в своей книге  “Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого” приводит статистику о том, как российские города принимали новый указ о создании земских изб:  
- 11 городов выбрали бурмистров и согласились на двойной платеж;  
- 26 городов выбрали бурмистров, но о платеже умолчали;  
- 10 выбрали бурмистров, но от двойного платежа прямо отказались;  
- 3 города от двойного платежа отказались, относительно перемены управления прямо не высказались, проявили к ней равнодушное отношение;  
- 15 городов открыто пожелали удержать прежнее воеводское управление;  
- 4 города заявляли прямо только о невозможности двойного платежа, но подразумевали тут и несогласие на перемену системы.  
В общем счете из 70 городов, подведомственных приказам княжества Смоленского, Новгородскому, Владимирской, Галицкой и Устюжской четвертям только 11 безусловно приняли правительственное предложение, 33 отказались от него и 26 пошли некоторым средним путем, избрав бурмистров и умолчав о двойном платеже.  
Как видно, реформа затронула широкие слои населения – в выборах принимали участие не только городские жители, но и крестьяне. При этом полностью реформу – с двойными платежами - приняли только мелкие и незначительные города. Часть городов не приняли и выборы бурмистров – где-то из-за нежелания платить двойные платежи и, видимо, боязни принять выборы, но отказаться от повышения налогов, как это сделано в других городах, а где-то из-за того, что были довольны своими воеводами. Власть сделала соответствующие выводы и 20 октября 1699 года появился указ, по которому двойной платеж как условие реформы отпадал, а выборы бурмистров стали обязательными для всех городов. К 1708 г. Московская Ратуша (напомним, что 17 ноября 1699 г. Бурмистрская палата была переименована в Ратушу) собирала около половины всех доходов казны.⁵  
18 декабря 1708 г был издан Указ “Об учреждении губерний и о росписи к ним городов”. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Главной функцией губернатора была, как, и у ратуш, фискальная. Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет “ландратов” (8—12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.⁶  
В этих условиях ратуши становились ненужными. Существование ратуши как центрального учреждения можно проследить до 1710 года. Прямого указа об ограничении ведомства ратуши не было издано, и совершилось это ограничение по частям. В 1709 году было приказано всем воеводам, бурмистрам и приказам составить окладные книги денежных и хлебных податей и всяких других окладных сборов и доставить их непосредственно губернаторам. С 1710 подлинные окладные книги передаются в канцелярию Сената; ратуша обязывается доставить туда же ведомость о сборах таможенной пошлины со времени ее учреждения до 1711 года. В 1714 году всем приказам, канцеляриям, ратуше, губерниям, денежным дворам, соляному сбору в приходах и расходах было приказано отчитываться в Ближней канцелярии. В этом указе ратуша поставлена в один ряд с любым приказом и даже с соляным сбором, недавно ей подведомственным.⁷  
В 1721 году Пётр I Учреждает Главный магистрат, обязанностью которого были учредить во всех городах магистраты, учредить полицию, следить за соблюдением правосудия и увеличить число мануфактур. Однако, инструкции городовым магистратам, по которой нужно было устроить в российских городах магистраты по образцу петербургского, появилась только в 1724 году. Магистратская реформа вводила небывалое отношение самих магистратов к городским мирам. Магистрат не заменял выборных властей города, старшин и старост, а становился над ними с новыми полномочиями, судебными и административными. В инструкции 1724 г. члены магистрата прямо и названы "действительными начальниками" граждан. Члены магистрата были выборными должностями, но при этом бессменными. По закону членам магистрата полагались за службу чины по табели о рангах, а президентам за выслугу - даже возведение в дворянство.

Однако магистраты просуществовали  недолго – указом Петра II 5 июля 1728 года они прекратили своё существование. Вместо них опять созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”.⁸  В 1743 г. магистраты были восстановлены, но с ограниченными функциями, в основном финансовыми: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы. Также исполняли роль суда первой инстанции.  
Следующая масштабная реформа городского управления будет предпринята уже Екатериной Второй.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
Глава 2. Судьба преобразований в управлении городом  при приемниках Петра 1.

Комиссия не выработала проекта нового уложения, но депутатские  наказы и прения обнаружили нужды  и стремления различных классов  населения. С этой точки зрения ценила Комиссию и сама Екатерина. Новые губернские учреждения, введенные Екатериной, и были первым практическим приложением этих попечений.

Надобно припомнить, какую  перемену внес в устройство центрального и областного управления Петр I. Старая администрация Московского государства имела двойственный характер - была сословно-бюрократическая. При Петре этот двойственный характер не был устранен; только прежде слитые свойства его теперь разделились между различными сферами управления. Администрация центральная получила чисто бюрократический состав и характер, а в управлении местном поддержан был элемент сословный - участие двух классов общества. Мы видели, как устроено было областное управление при Петре Великом. Преемники Петра существенно изменили это управление; они находили правительственный механизм Петра слишком сложным и начали закрывать многочисленные конторы и канцелярии, которые находили лишними, и сливать ведомства, по их взглядам слишком разделенные. Петр много хлопотал об отделении суда от администрации в областном управлении и в главных губернских городах учредил надворные суды, действовавшие независимо от губернаторов. При Екатерине I эти надворные суды были упразднены; суд и расправа поручены были административным органам центральной власти - губернаторам и воеводам. Точно так же Петр заботился о развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом городовые магистраты, действовавшие также независимо от губернаторов, под руководством главного петербургского магистрата. В 1727 г., в царствование Екатерины I, городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, главный магистрат был совсем упразднен, а городовые получили более простой состав - обращены были в прежние ратуши с одной гражданской юрисдикцией. Таким образом, в областном управлении по смерти Петра ослаблен был сословный элемент, стеснено участие классов местного общества. В таком виде областное управление оставалось до Екатерины II.

Совсем в ином направлении  стала преобразовываться центральная администрация. Старый и привычный руководитель этого управления - боярство разрушилось; его место заняла новая чиновная знать, состоявшая из выслужившихся административных дельцов. Частью по привычкам и преданиям, унаследованным от старинного боярства, частью под влиянием знакомства с политическими порядками Западной Европы это чиновничество усвоило себе некоторые политические замашки аристократии и стремилось из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, в самобытную политическую силу, поэтому его и можно назвать чиновной аристократией. Под влиянием вкусов и стремлений этой аристократии и вводились перемены в центральном управлении по смерти Петра. Чтобы дать привилегированное место представителям этой знати, которая не хотела мешаться в толпе сенаторов, над Сенатом, высшим руководителем и контролером управления и суда, преемственно становится ряд новых высших учреждений с законодательным авторитетом. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III. Эти стремления чиновной аристократии своеобразно проявились и в другой среде; самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была "оком государя", блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию.

Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто  неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось  ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский. В манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась, что "каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно". Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой, как один из видных представителей чиновной аристократии - граф Остерман, носивший звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в управлении областном все более падало участие земства - элемент сословности.

Благодаря всем этим переменам  в центре одному классу дан был  перевес над законом, а в провинции  лицам дан был перевес над  классами общества. Освободившись от давления знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром.