Формы территориально-государственного устройства

Следовательно, на территории федерации действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних как правило, распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определенных членов федерации и устанавливать им особый правовой статус.

Каждая административно-территориальная единица (субъект) федерации наделяется правом создания собственной судебной системы. Основной закон государства устанавливает основные начала: определение порядка организации, процедур, предметов разбирательства судебной системы – т.е. она устанавливает образец, по которому будет строиться судебная система в каком-либо субъекте федерации. Как правило, наивысшая инстанция федеративной судебной системы не рассматривает апелляционные жалобы на решения высших судов субъектов федерации, а если такое все же установлено, то рамки разбирательств сильно ограничены, а условия четко оговорены.

В государствах с федеративной государственно-территориальной формой используют двухканальную систему налогообложения, в которой существуют два потока: федеральные налоги и налоги субъектов. Иногда, собираемый налог с начала поступает в федеральное распоряжение, а потом, посредством выделения статьи в бюджете, передается субъектам. Бывают случаи, когда субъект собирает налоги напрямую в свою казну, однако такое положение дел, как правило, негативное сказывается на федеративной природе государства, угрожая его целостности. Доходы каждого субъекта должны быть ограничены до возможного минимума так, чтобы субъект нуждался в дотациях и субсидиях от центра. Именно финансовая зависимость выступает главным рычагом, дополняющим конституционный механизм подчинения субъектов федерации его центру.

Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридической положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами.

Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

- принцип исключительной компетенции  федерации, т.е. определения предметов  ведения, по которым только она  может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие  в  предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

- принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того  же 

перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

- принцип трех сфер полномочий  предполагает установление федеральных  полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции  субъекта федерации и самой  федерации.

Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегированном полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекты федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации, прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.

Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юридического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федерации. В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, “жесткой” или “мягкой” федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР дала новые формы федеративной государственности.

Но для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

Несомненно, важным и сложным остаются вопросы, связанные с правом наций на самоопределение, а также полного выхода из состава государства. Декларативно и теоритически, каждый субъект добровольно входит в состав федерации. Однако говорит ли это о том, что и выход каждого субъекта возможен по тому же принципу? Проведя анализ конституций различных субъектов в некоем количестве федераций, можно сделать вывод о том, что нормы, регламентирующие порядок выхода субъекта из состава государства не закреплены в них. Как показывает современная практика, выход субъекта из состава государства – очень сложная процедура, которую не хочет признавать, как само государство, так и международное сообщество, которое ссылается на принцип неделимости и территориальной целостности государства. Это мы видим по последним событиям в мире, в частности, в ситуации с Украиной и Автономной Республикой Крым, находившейся в составе страны.

В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и т.п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же могут обойтись народу, нации мифологические идеалы и утопии сепаратизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образование самостоятельного государства.

Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т.д., могут иметь место и культурные автономии. В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы.

Форма государственного устройства зависит от того, с какими государствами оно вступает в связи, на какой основе они складываются, а также от того, какого рода связи оно поддерживает с другими государствами. Ведь, вступая в отношения с субъектами международной жизни для решения каких-то вопросов, государство может зачастую поступиться и частью своего суверенитета, самостоятельности, даже независимости, ради достижения общих и великих целей. 

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются следующие:

- добровольность объединения государств  или государственных образований  в федерацию;

- равноправие субъектов федерации  независимо от величины их  территории, численности населения, экономического потенциала и  пр.;

- плюрализм и демократизм во  взаимоотношениях субъектов федерации  между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан  активно и беспрепятственно участвовать  в федеральных и региональных  политических процессах;

- принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное  соблюдение федерацией и субъектами  федерации, федеративными и всеми остальными органами, и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами, и организациями.

Любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. 

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общих черт и особенностей важно его рассматривать не только и даже не столько с формально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необходим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, реальное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одномерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон, или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Познание всех этих сторон, несомненно, предполагает использование междисциплинарного метода исследования или подхода.

Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, имеется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, установившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как представляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории эти отношения могут быть в разной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.

2.3 Конфедеративное  государство.

В современном обществе конфедеративное устройство государство стало восприниматься многими авторами неоднозначно. Некоторые ученые пишут, что конфедерация не выполняет роль самостоятельной, единой страны, а представляет собой всего лишь союз, содружество отдельно суверенных государств, которое создается ради достижения определенных целей (укрепление общей обороны, ускоренное экономическое развитие, политическая подоплека и т.д.)

При этом, конфедерация остается одной из главнейших форм государственного устройства, хотя и не является распространённой. Конфедерация это, своего рода, союз или объединение стран, которые после объединения сохранили свой суверенитет (самостоятельность), и оставили все свои органы власти, как высшие, так и местные, органы управления и судебную систему. Однако для совместных координирующих действий государства-члены конфедерации образуют свои общие органы. Последние создаются для строго определенных целей и выполняют четко обозначенные функции.

Конфедеративная форма государственного устройства часто выступает в качестве промежуточного звена при образовании странами единого федеративного государства. В наше время юридически конфедерацией считается Швейцария, однако на деле она имеет федеративное устройство. Также черты конфедерации присущи Содружеству Независимых Государств (СНГ). Некоторые ученые рассматривают в качестве конфедерации Евросоюз.

Зарубежные и отечественные авторы юридической литературы весьма разнопланово и не однозначно относят, и рассматривают конфедерацию, в качестве одной из форм государственно-территориального устройства. Зачастую всплывают вечные споры, которые затрагивают не сколько особенности и отличительные черты конфедерации, сколько ее формально-юридическую природу и характер. Вся проблема заключается в том, что некоторые ученые воспринимают конфедерацию только как одну из форм государственного устройства, а некоторые рассматривают ее в качестве международно-правового объединения, субъекта международного права. Еще в начале двадцатого века, когда Ф. Кистяковский сравнивал федерацию и конфедерацию, он сформулировал вопрос: какими признаками отличны союз государств (конфедерация) от союзного государства (федерации)?

Формулируя ответ автор ссылался на следующие посылки. Так как конфедерация основывается «на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора», а основой федерации является «объективное право, которое установлено путем всеобщего соглашения, а также закона или обычая», это раз.

Государства, которые образуют конфедерацию, при этом не теряют суверенитета, а субъекты, образующие федерацию, подчиняются более крупной суверенной власти нового государства или государства в состав которого они входят, это два.

Федерация — это государство, которое обладает публичным правом, «юридическое лицо публичного права», в то время как конфедерация выступает субъектом «лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти»8, это три.

Государства-члены конфедерации имеют право свободного выхода из состава союза, а субъекты федерации ограничены в своем внутреннем суверенитете и не могут свободно выйти из состава государства, не нарушив принцип территориальной целостности государства, если только речь не идет о праве на самоопределения нации, это четыре. Как утверждает автор субъекты федерации, «не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война».9

Мнение, что конфедерация является международно-правовым объединением, кроме Ф.Кистяковского, разделяют и несколько других авторов. И конечно же их точка зрения имеет право на существование. Поскольку конфедерация имеет признаки союзного государства, но при этом она имеет ярко выраженные признаки союза государств.  Нельзя забывать об этом и с этим мнение придется считаться.