Формы государственного устройства

Административно-территориальное деление унитарной страны может прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное отражение или о нем может вовсе не идти речь в конституции. Так, в конституции Испании содержится целый раздел «О территориальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и автономных сообществ. В ст. 5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе «Области, провинции и коммуны» (ст. 114-133) четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно административными функциями для последующей децентрализации (ст. 128, 129 и др.). В Конституции Греции (ст. 101) указывается, что административное деление страны производится, исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий и что государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл. 7 Конституции Нидерландов (ст. 123-132). В Конституции Португалии речь идет об унитарном государстве, которое «уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления ( ч. 1 ст. 6). Раздел 7 и 8 этой Конституции закрепляет статус автономных областей и организацию местной власти.

Примерами простых унитарных государств, в которых нет автономных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша.

Административно-территориальное устройство Индонезии включает 27 провинций и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе провинций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на области (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включаются и ряд крупных городов, возглавляемые мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назначаемым правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами, назначаемые чаматом.7

Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа – на районы. Провинции возглавляет назначаемый Президентом губернатор – представитель исполнительной власти страны, который в провинции возглавляет ее административный орган – исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чиновников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, избираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности. Наряду с органами государственной власти на местах в стране имеется и система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами – народными советами провинций, районов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принадлежит государственному управлению.

В Польше ст. 3 Конституции четко определяет, что она есть «единое государство», а ст. 15 указывает, что в нем «территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти». Её политико-территориальная структура включает 49 воеводств, включая воеводство г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государственной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воеводами, назначенными Председателем правительства и являющимися органами правительственной администрации и представителями правительства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территориальное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органами иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью органов территориального самоуправления.

Автономия в унитарном государстве.

Хотя большинство унитарных государств включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в неё известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит её за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. «Автономность и суверенность – это качественно различные уровни самостоятельности политико-территориальных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройства государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления.»8 Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Испании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточное место между унитарным и федеративным государствами, не выходя в общем и целом за рамки унитаризма.

 Автономия.

Автономия – особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом) предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющая единица.

Автономия (Autonomy)

«Точное значение этого понятия – самоуправление. Само понятие ассоциируется с идеей суверенитета и независимости. В традиционной международной теории все государства считаются автономными, т.е. неподчиненными какой-либо внешней власти. В настоящее время эта концепция носит более относительный характер. Сейчас автономия рассматривается не как абсолютная, а как относительная степень независимости, т.к. государства стали до определенной степени взаимозависимыми. Понятие автономии больше не заменяет понятие суверенитета. Идея суверенитета распространяется только на государства, идея автономии распространяется на территорию, которая не находится под полным контролем какого-либо государства.»9

В данном случае речь идет о территориальной автономии, хотя понятие «автономия» используется и в более широком плане, включающем в частности, и организационную автономию (автономность в партийном, профсоюзном и ином строительстве) и культурном (культурная и национально-культурная автономия и др.).

Сама территориальная автономия может носить общий, не специфический, национально-территориальный характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и национально-территориальные начала.

Национально-территориальная автономия – это одна из разновидностей (форм) политико-территориальной организации многонационального государства, обеспечивающая более или менее самостоятельное осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих этнических меньшинств данной страны.

Автономии различного порядка, уровня и характера имеются сегодня во многих унитарных странах. Это – Тибет, Синьцзян, Внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова а Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Горный Бадахшан в Таджикистане.

Рассмотрим далее политико-территориальное устройство сложных унитарных государств на конкретном примере трех крупных стран мира – Китая, Италии и Испании, каждая из которых включает многочисленные, иногда и разнохарактерные автономные образования.

Китай.

В Китае, где 92% всего населения страны составляют этнические китайцы (хань) и только 8% иноэтническое население в рамках унитарного государства используется национально-территориальная автономия в административной форме. На территории страны в этом отношении образованы: пять автономных районов (Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, Внутренней Монголии, Гаунси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский), представляющих собой высший уровень административной автономии; три десятка автономных округов, олицетворяющих средний уровень такой автономии; и более ста двадцати автономных уездов как нижнего уровня административной национально-территориальной автономии. Все автономии рассматриваются как неотъемлемые части унитарного государства, которым вменяется в обязанность сохранять единство страны. Они не являются ни государствами, ни государственными образованиями, обладающими тем или иным признаком государства.

В целом же Китай – сильно централизованное унитарное государство, в котором даже крупные национальные районы обладают ограниченной, не государственной, а административной автономией, находятся в прямом подчинении и под достаточно жестким контролем высших и других государственных органов. В обычных уездах и волостях осуществляется прежде всего не самоуправление, а государственное управлении на основе единой иерархической исполнительной вертикали во главе с Государственным советом КНР, в то время как общественное самоуправление ( комитеты городского и сельского населения0 создаются на самом низовом уровне (деревня, городской квартал) и выполняет весьма ограниченные функции.

 Италия.

Италия, как уже отмечалось, относится сегодня к числу весьма децентрализованных по своему политико-территориальному устройству стран, что исторически во многом явилось результатом реакции на тот сверхцентрализм, который более двух десятилетий существовал в ней в годы фашистской диктатуры (1922-1943). Наиболее рельефно это проявляется в подразделении территории страны на 20 автономных областей, среди которых особо выделяются пять, имеющих в той или иной мере относительно более широкую автономию.

В Конституции Италии говорится, что страна делится на области, создаваемые как «автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции» (ст. 115), а такие автономные области, как «Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д’Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статусам, установленным конституционным законом» (ст. 116). Особая автономность Сицилии и Сардинии была обусловлена их островным положением, относительной социально-экономической отсталостью, серьезными особенностями быта и жизненных традиций, а также проявлениями сепаратизма; а в трех других – проживанием в них этнических меньшинств (немецкоязычных, франкоязычных и иных).

Все автономные области обладают достаточно высоким статусом и широкой компетенцией в рамках унитарной формы политико-территориального устройства, основанного на автономии и децентрализации. Их автономии носит не только административный, но и законодательный характер, поскольку область (ст. 117) имеет право издавать законодательные нормы и многим вопросам (организация собственных органов, территория коммун, местная полиция, сельское хозяйство и леса и др.). Области пользуются установленной законом республики финансовой автономией (ст. 119). Область имеет областной совет (законодательный орган) и джунту во главе с ее председателем (исполнительный орган). Каждая область имеет свой статут, который в соответствии с конституцией и законами страны определяет е внутреннюю организацию, принимается областным советом абсолютным большинством голосов его членов и утверждается законом республики.

В области находится правительственный комиссар, который руководит деятельностью государственной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляемой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства.

Провинции и коммуны, служащие территориальным единицам государственного и областного деления, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии).

Испания.

В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы – автономные сообщества, провинции и муниципалитеты – являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей высокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопоставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отрицании автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, конституция Испании (ст. 2) в тоже время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стане в ещё большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.

Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории исторического компактного проживания соответствующих коренных народов Испания – полиэтническая страна, в которой почти 73% населения составляют кастильцы, или собственно испанцы, свыше 16% каталонцы, более 8% - галисийцы и свыше 2% - баски. Испанский унитаризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют не одинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи – сравнительно ограниченной автономией.