Федеративное устройство России

В частности, федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ст.5 Конституции РФ). Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов решен в ст. 71, 72, и 73 Конституции. Кроме того, ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы. В свою очередь ст. 136 основного закона России предусматривает, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Отсюда следует, что никакие новые договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению предметов ведения и полномочий РФ (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

Не следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее противоречие? Положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Иначе говоря, Конституция РФ предусматривает возможность заключения таких договоров между правительством РФ и правительствами субъектов федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между РФ в целом и субъектом федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов федерации между собой, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного государства и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между последними, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют прямое действие федеральные конституционные законы и федеральные законы (ст.76 Конституции РФ). Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны.

Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ  федеральной Конституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

При этом, однако, федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До последнего времени идея асимметричной федерации не находила поддержки со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности. В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или иному субъекту федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между данным субъектом и федерацией в целом устанавливаются иные, менее тесные отношения. Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые положения названного договора напоминают не договор федеральных властей с властями субъектов федерации о перераспределении полномочий, а договор между самостоятельными государствами.

Постановка этих вопросов – не результат казуистики, а попытка обратить внимание на недопустимость волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектами федерации, отступления от ряда положений федеральной Конституции. Речь не о том, что федеральные органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной Конституции и не противоречить ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуют федеральному Основному Закону. Федеральная Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного и иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоров между ее субъектами. Поэтому свобода усмотрения органов государственной власти и их должностных лиц, заключающих между собой договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Самосохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации:

а) являются государствами;

б) имеют конституции, а не уставы;

в) вправе устанавливать свои государственные языки.

Кроме того, на практике республики могут иметь свое республиканское

гражданство (что противоречит Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих  в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность.

Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним». Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящих в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

В то же время в продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область.).

Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право.

И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов федерации может различаться, и они его могут изменять. Статус субъекта федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ.

Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Полагаю, в перспективе это сделать не удастся. И, прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально- территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах ведения между областью, в которую они территориально входят и самим автономным округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области, а какие должны непосредственно оставаться у округа. Эту же позицию занял и Конституционный Суд РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов государственной власти должно остаться за округом. Речь может идти о перераспределении полномочий в сфере распределения финансов, установления налогов и сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так как почти все автономные округа находятся на территории, богатой природными ресурсами. Я считаю, что необходим закон о статусе автономных округов, тем более, что Конституция допускает принятие таких документов.

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

5.3. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Предметы ведения РФ

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы в праве издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Предметы  ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного  строительства;

2) Вопросы регулирования  экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики  и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и  охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных  органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и  др.;

7) Государственные награды  и почетные звания Российской  Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации, и в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;