Федеративное устройство России

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

1. Симметричность  и асимметричность Российской  Федерации;

2. Проблема  разграничения предметов ведения  и полномочий;

3. Повышение  роли Совета Федерации в развитии  федеративных отношений;

4. Федеративное  вмешательство в права субъектов  Федерации.

По этой проблеме существует множество мнений, порой  даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной»  модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового  статуса субъектов федерации  и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность  существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности»  статуса субъектов государство  перестает быть федеративным. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.⁶

Теперь отдельно остановимся на группе субъектов  РФ, составляющих большинство, не имеющих  по сути никаких особых прав и тем  самым оказывающихся в ущемленном положении по сравнению с республиками. Речь идет о краях, областях и городах  федерального значения. Несмотря на то, что в результате реформирования федеративной системы России края, области, города федерального значения из административно-территориальных  единиц постепенно преобразовались  в государственно-территориальные образования, по своему статусу они оказались лишь фактически лишь приближены к республикам.

Это произошло  в основном в связи с реализацией  ст. 77 Конституции РФ, согласно которой  субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Единственное условие по Конституции - осуществление этого права в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если республики смогли воспользоваться предоставленными правами в полном объеме, то возможности других субъектов РФ были значительно ограничены Указами Президента РФ, изданными осенью - зимой 1993 года (от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ», от 27 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»).

Откровенная дискриминация проявляется при  распределении финансовых ресурсов (доходило до того, что края, области  и федеральные города отчисляли  в федеральный бюджет до 50% налогов  от прибыли, в то время как республики отчисляли всего 10%), разделении государственной  собственности, установлении порядка  природопользования и т. д. В 1991-1993 годах  проблему выравнивания статусов субъектов  РФ пытались разрешить весьма радикальными методами. Края и области предлагалось либо укрупнить, учитывая при этом природные условия, экономические связи и этническую близость населения, и легализовать как республики (Уральская Республика, Сибирская Республика, Приморская Республика, Санкт-Петербургская Республика), либо преобразовать в губернии с правами республик (Владимирская губерния, Вологодская губерния).

Считалось, что в результате РФ приобретет одномерный характер, и парадоксальная ситуация, при которой русское население, составляющее большинство, не имеет  своего государственного образования, будет с успехом разрешена. Федеральный  Центр всеми возможными путями противодействовал  реализации этих инициатив, поскольку  было очевидно, что появление новых  республик не только не снимет вопроса  о несовершенстве федеративного  устройства, но и способно спровоцировать появление еще более серьезных  проблем вплоть до угрозы распада  Российского государства.

С принятием  Конституции РФ дискуссии вокруг «республиканизации» и «губернизации» утратили прежнюю актуальность. Важнее оказалось обеспечение реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В этих условиях края, области и федеральные города стремятся решить проблему выравнивания в одностороннем порядке с помощью собственных Основных Законов. Одно из центральных мест в уставах занимают нормы, определяющие края (области, города федерального значения) как равноправные субъекты Федерации. При этом краевые и областные законодатели ориентируются на конституционный опыт республик, что приводит к закреплению в уставах положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Однако их число невелико и они относятся к тому неизбежному, объективному количеству противоречий, которые возникают между нормативно-правовыми актами федерального уровня и уровня субъекта федерации.

Города федерального значения столкнулись и с другой проблемой: с одной стороны, властные органы федеральных городов как  субъектов РФ имеют статус государственных; с другой стороны, Москва и Санкт-Петербург - городские поселения, жители которых, как и жители других городов, имеют  право на местное самоуправление. Устав Москвы закрепляет двойной  статус Городской Думы и Мэрии - как  органов государственной власти и как органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ, а потому вызывает законную негативную реакцию у представителей федеральных властей. Несмотря на то, что в отдельных случаях можно говорить о неверном понимании процесса выравнивания статусов (в частности, Свердловская, Калининградская области, Москва вслед за республиками заговорили об особой статусности), в целом края, области и города федерального значения в большей степени тяготеют к законопослушанию, нежели республики в составе РФ.

И еще необходимо, обратить внимание на автономные округа и связанные с ними проблемы. «Парад суверенитетов» значительно сократил число российских автономий, но и  те, что сохранились, по большому счету, уже не являются в традиционном для  российской государственности понимании  этого института. Если раньше автономные области и автономные округа создавались  как составные части краев  или областей, наделенными определенными  правами самоуправления, то теперь их статус носит явно противоречивый характер. С одной стороны, Конституция  РФ неоднократно (ст. ст. 5, 11, 16, 32, 65, 72, 73, 76, 77) упоминает автономии в числе  полноправных субъектов Федерации; с другой стороны, в п. 4 ст. 66 сделана  «оговорка» о том, что автономные округа входят в состав края или  области (исключение составляют Еврейская  автономная область и Чукотский  автономный округ, непосредственно  входящие в РФ и фактически имеющие  статус, равнозначный статусу краев  и областей).

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1993 года по делу о проверке конституционности  Закона РФ «О непосредственном вхождении  Чукотского автономного округа в  состав РФ» содержит крайне важные положения, применимые и к другим автономным округам РФ. В частности, подтверждено право автономного  округа на непосредственное вхождение  в РФ, поскольку нахождение или  выход автономного округа из края или области не влияет ни на его  правовой статус, ни на государственное  устройство и состав РФ. Постановление определяет также, что автономный округ имеет собственную территорию, которая является частью территории России, и потому его нахождение в составе края или области не означает поглощения его территории. Таким образом, автономным округам было предоставлено право выбора: входить в Федерацию непосредственно или «опосредовано» через край или область. Федеральные власти, от которых в конечном счете зависела реализация инициатив автономных округов, проявили определенную непоследовательность: откровенно форсируя выравнивание статуса автономных образований относительно статуса «материнских» областей, Центр вместе с тем не поощрял попытки следовать примеру Чукотского автономного округа. В результате сложилась парадоксальная ситуация: 7 субъектов РФ имеют в своем составе 9 других субъектов РФ; и те и другие имеют собственные уставы и законодательство, бюджеты, обеспечены одинаковым представительством в федеральных органах государственной власти и т. д.

Конституция РФ (ст. 66) предлагает 3 альтернативных варианта регулирования отношений  в таких «сложнопостроенных» субъектах: а) принятие единого Федерального Закона об отношениях автономных округов с краями, областями; б) принятие отдельных Федеральных Законов для каждого автономного округа и края (области); в) заключение договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области. Вполне естественно, что, несмотря на юридическое закрепление автономных округов в составе краев и областей и фактически зависимое положение, заинтересованные структуры (и в первую очередь - окружное руководство) будут рассматривать их как самостоятельные национально-государственные образования, как полноправных сочленов Федерации. Некоторые окружные уставы даже предусматривают изменение территории автономного округа (ст. 4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа) и статуса автономного округа (ст. ст. 1, 80 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа) без согласия с областью.

Ознакомившись со всем вышеперечисленным и мнениями экспертов в этой области, можно  выделить следующие реально осуществимые пути решения, некоторые из них применяются  в настоящее время, и надеюсь, способствуют созданию федерализма  без «изъянов».

Возможно, ключевая проблема современного Российского  федеративного государства состоит  в неравноправии субъектов. На эту проблему существует множество взглядов, и, возможно, в какой-то степени правы те, которые утверждают, что нельзя уравнивать все 83 субъектов РФ, так как уж слишком много различий между ними в различных сферах - экономической, политической, социальной, национальной, религиозной и т. д. Однако, более справедливо полагают те, которые убеждены в необходимости равноправия субъектов РФ, в противном случае под угрозой окажется само существование Российской Федерации. Огромные размеры нашей страны, многонациональность ее населения и большое количество субъектов Федерации просто обязывают федеральные власти установить равный статус для всех субъектов РФ не только на бумаге (как это сделано в действующей Конституции РФ), но и в реальной жизни. Опыт развития современного российского федерализма показывает, что если наделить какие-либо субъекты дополнительными правами и полномочиями (как это произошло в результате подписания Договоров РФ с республиками), то остальные начинают чувствовать себя «обиженными» и требовать предоставить им те же права и полномочия, чтобы равенство вновь было достигнуто (Договоры РФ с краями, областями). Понять последних можно, так как конституционно закреплено равенство субъектов РФ, а фактически существует ряд привилегированных членов. Еще одна важнейшая, по моему мнению, проблема нашего государства заключается в национально-территориальном принципе построения федерации.

История уже  не раз доказывала, что использование  национального принципа устройства федерации для решения межэтнических  противоречий крайне опасно для самого государства и рано или поздно приводит к распаду федерации. Пример СССР, Чехословакии, Югославии является прекрасным доказательством того, что  современной России следует перейти  исключительно на территориальный  принцип построения федерации, как  это принято во многих существующих федерациях, если она не хочет последовать  судьбе вышеперечисленных распавшихся  стран. Кто-то может возразить, что  ни в одном государстве нет  такого огромного числа национальностей, как в нашем.

Следовательно, для соблюдения принципа равноправия  необходимо преобразовать национальные республики в составе РФ в другие субъекты и лишить их особого статуса, которым они наделены в настоящее  время. Переход на территориальный  принцип устройства РФ, несомненно, следует осуществлять поэтапно, иначе  вновь может возникнуть угроза национального  сепаратизма. Думается, что налаживание  нормальной жизни в регионах, подъем и развитие в них экономики, социальной сферы приведет к подавлению каких-либо сепаратистских настроений. Народу в  них будет уже неважно, какой  статус у их субъекта, и региональные лидеры, ратующие за особое положение  своего субъекта в РФ, потеряют поддержку  населения. Что же касается юридической  стороны решения этого вопроса, то уже давно Конституционному Суду следовало признать неконституционными внутрифедеральные договоры РФ и отдельных субъектов РФ, а также конституции республик в составе РФ, содержащие положения, противоречащие федеральному Основному Закону. Это бы способствовало реализации на практике принципа равноправия субъектов РФ.

Но не следует  забывать о тех условиях, в которых эти Договоры заключались. Поэтому, возможно, следует признать разумными действия федеральных властей, не поднимавших вопроса неконституционности данных документов из-за своей слабости и невозможности справиться с сепаратистскими настроениями в регионах. Однако в последние годы произошло существенное укрепление позиций Центра, и уже сейчас, с моей точки зрения, следует приступать к решительным шагам по наведению порядка в субъектах, где подчас отдельные лидеры пользуются «отвоеванными» у Федерации полномочиями исключительно в своих целях.

Еще один момент, который нужно было бы отметить - огромное число субъектов Федерации. Как уже упоминалось выше, РФ - самая большая Федерация в мире по количеству членов. Это создает определенные трудности в отношениях Центра и регионов. Основную долю внимания федеральных властей приковывают к себе либо богатые регионы, важные с экономической точки зрения, либо неблагополучные регионы, нуждающиеся в экстренной помощи. Основной же массе субъектов уделяется очень мало внимания. Проблема уменьшения количества субъектов может быть.

Параллельно можно разрешить еще одну проблему - асимметрии РФ. Ни в одной федерации  нет такого многообразия различных  видов ее членов, как в России, в которой их насчитывается целых 6 (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). Лично мне, да, я думаю, и  многим другим, непонятно зачем было создано и конституционно закреплено такое многообразие разновидностей субъектов. Ведь по своему статусу в  Конституции они все равноправны, а даже если признать Федеративный Договор и другие внутрифедеральные договоры имеющими силу, то субъекты делятся на 3 группы (республики; края, области, города федерального значения; автономная область, автономные округа), но никак не на .

Такое разнообразие также определенные трудности, которые  можно достаточно легко разрешить. Города Москва и Санкт-Петербург, вообще не следовало отделять от соответственно, Московской и Ленинградской области, так как их раздельное существование порождает многочисленные проблемы (начиная от объединения в городах федерального значения органов государственной власти и местного самоуправления в одном, так сказать, «в лице» и заканчивая проблемами снабжения этих городов продуктами). Кажется, в этих субъектах уже осознали необходимость объединения. Так как статус области ничем не отличается ни в одном из документов от статуса края, то, не имеет смысла их различать и следует преобразовать 6 краев в 6 областей. Терминологическая разница здесь, не важна, а историческим названием субъектов можно пожертвовать для эффективности и удобства функционирования органов государственной власти. Затем можно говорить о необходимости реформирования российских автономий.