Федеративное устройство России

Бесспорно, этнонациональный принцип построения федерации весьма уязвим, поскольку существует угроза территориальной целостности государства. В последние годы такая угроза преследует и Россию. Этот принцип провоцирует претензии со стороны титульной нации на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов, затрагивая интересы остального населения и порождая межнациональную напряженность и конфликты. Этнонациональный принцип российского федерализма исчерпал себя и пришел в противоречие с реальной действительностью. Границы национальных республик в России лишь условно соотносятся с этническими ареалами народов. Так, в 15 из 21 республиках титульное население составляет менее половины всего населения.

Представляется, что России придется пойти по пути федераций, основанных на территориальном принципе. Необходимыми шагами в этом направлении являются:

а) уравнение в правах с республиками краев и областей как субъектов Федерации с возможным формированием в последующем новых интеграционных образований (губерний, земель);

б) обеспечение на территории страны всех конституционных прав человека, гражданина независимо от национальности;

в) пропорциональное представительство в органах власти и управления республик, в "престижных" сферах граждан титульной и нетитульной национальности, двухпалатное законодательное собрание или квотность представительства в однопалатном парламенте.

Конституция РФ подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности. В статье 4 зафиксировано, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и что РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. "Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними" (ст. 67). Тем самым поставлен правовой предел попыткам расшатать или разрушить единство Российской Федерации. После принятия Конституции РФ угроза территориальной целостности, опасность распада России заметно ослабли.

Территория - сфера территориального верховенства и суверенитета государства. Под территориальном верховенством понимается полновластие государства на своей территории. Суверенитет государства - это его верховенство по отношению ко всем другим организациям и лицам внутри страны и самостоятельность во всех вопросах его политики в отношениях с другими государствами. Суверенитет РФ в международно - правовых отношениях в комментариях не нуждается.

В сфере внутриполитических отношений самостоятельность власти Российской Федерации не подлежит сомнению. Это проявляется в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (см. ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст. 76); система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов госвласти, установленными федеральным законом (см. ст. 77); Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России 9см. ст. 78); Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (см. ст. 85); указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (см. ст. 90); постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст. 115).[24]

Для Российской Федерации весьма актуальным является конституционное положение об обеспечении целостности и неприкосновенности своей территории. Государство вправе обеспечивать территориальную целостность всеми законными мерами. Любые поползновения, направленные на отторжение той или иной территории, провозглашение независимости какого-либо субъекта РФ, является антиконституционным. В связи с этим объявление Чечни "независимым" от России государством было противозаконным актом. Конституция РФ не предоставляет права выхода из состава Федерации ее субъектам. Отсюда следует, что проведение референдумов по данному вопросу в субъектах РФ является неконституционным, не имеет юридической силы.

3.2 Принцип самоопределения народов

Одним из принципов российского федерализма является самоопределение народов. На основе этого принципа формировалась сама Федерация, что свидетельствует о свободном и добровольном характере создания РФ. Однако имеются случаи, когда отдельные представители национальной элиты вновь поднимают вопрос о "самоопределении народа" и требуют его осуществления. В связи с этим необходимо отметить два момента.

Во-первых, надо уточнить, что имеется в виду под термином "народ". Те, кто манипулирует "самоопределением народа" в своих политических целях, считают, что термин "народ" относится к крупным однородным этническим общностям и право на самоопределение должно быть признано только за ними. Но это противоречит международным актам, в которых под народом понимается совокупность всех граждан государства.

Во-вторых, следует иметь в виду, что принцип самоопределения народов всегда реализовывался с учетом политической целесообразности. В современную эпоху неприемлемо истолкование этого принципа как непременного политико-территориального самоопределения с правом "выхода". Такое толкование принципа самоопределения народов в многонациональном государстве не учитывает права других народов, рядом и вместе живущих, игнорирует право многонационального государства на суверенитет и обеспечение целостности своей территории.[25]

Принцип самоопределения должен реализовываться в соответствии с современным международным правом. В частности, Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 декабря 1970 г., устанавливает: "Ничто не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частному, или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов . . . и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".[26]

Принцип самоопределения народов может быть реализован в различных формах в рамках существующего государства. Это проявляется в самостоятельности установления системы органов госвласти субъектами федерации, утверждении национального достоинства, развития языка и культуры и т.п. Форма реализации должна учитывать интересы всех этнических групп, проживающих в республике, и не нарушать целостности территории государства.

3.3 Принцип равенства субъектов федерации

Важнейшим принципом федерализма является равноправие субъектов федерации относительно федеральных органов государственной власти, а также во взаимоотношениях друг с другом. Это важное условие прочности и эффективности федеративных отношений.

В Конституции РФ записано, что "во взаимоотношениях с федеральными органами госвласти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны" (ст.5). Однако, это равноправие имеет формальный характер. С одной стороны, в Конституции РФ провозглашены права, которыми в равной степени обладают все субъекты Федерации. Например, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, независимо от размеров территории, численности населения и других различий. Граждане всех субъектов Федерации участвуют в избрании Президента РФ и Государственной Думы. С другой - конституционные полномочия субъектов Федерации заметно различаются. Больше прав имеют республики в составе Российской Федерации.

В федеративном правовом государстве объем полномочий республик - субъектов федерации не должен быть связан с этнонациональным составом населения, поскольку это противоречит принципу равноправия людей независимо от их национальной принадлежности. Нарушением равноправия является и приоритет прав "коренного" населения внутри республик. Отсюда все "некоренное" население автоматически попадает в разряд неполноправного. В таком положении оказались 12 млн. русских в РФ, национальность которых не совпадает с названием республики проживания. В таком же положении миллионы других этносов, которые живут не в "своей" республике или вовсе не имеют своего национально-государственного образования. Речь идет о десятках народов: среди них 32 народа имеют свою государственность за пределами России; 22 малочисленных народа не имеет своих национально-территориальных образований в России; 16 народов, в основной своей части проживающие за пределами РФ, расселены в республиках РФ и других национально-территориальных образованиях.

Республики имеют признаки и атрибуты государств, а другие субъекты являются административно-территориальными единицами. Каждая республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют только свой устав и законодательство.[27]

Известно, что некоторые субъекты Федерации (автономная область, автономный округ) входят в состав других субъектов. Согласно Конституции РФ (ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами госвласти автономного округа и, соответственно, органами госвласти края или области. Такая субординация также не свидетельствует о равноправии субъектов РФ.

В результате этого федеративное устройство России выглядит ассиметричным: республики обладают большими правами, нежели другие субъекты Федерации. Более того, некоторые из республик (Татарстан, Башкортостан) на основе Договора с Российской Федерацией получили дополнительные права и имеют особый статус. Сейчас образовалась "очередь" на подписание договоров между субъектами Федерации и Российской Федерацией по примеру Татарстана. Если эта тенденция будет продолжаться, то све 89 субъектов будут иметь двусторонние договоры с Российской Федерацией и каждый из субъектов будет иметь свои "особые" права. Понятно, что такая федерация станет весьма запутанной и неуправляемой.[28]

Разумеется, теория федерализма не исключает того, что субъекты федерации могут оказаться неравными. Однако, это бывает в исключительных случаях и должно быть обосновано особыми обстоятельствами или традицией. К примеру, Калининградская область, будучи географически оторванной от остальной территории России, может претендовать на "особый статус". То же можно сказать и о Сахалинской области из-за отдаленности и островного положения. В этих случаях предоставление дополнительных прав было бы оправданным и могло быть воспринято другими субъектами с пониманием.

Справедливости ради надо отметить, что в последнее время были предприняты попытки уравнять в правах края и области с республиками. Так, с момента подписания Федеративного договора края и области, автономная область и автономные округа стали субъектами Российской Федерации. Конституция РФ сделала еще один шаг на пути установления равноправия всех субъектов РФ. Вместе с тем в нее не включено положение о суверенитете республик. Несмотря на это большинство республиканских конституций определяют свои государства как суверенные.

О суверенитете республик в составе РФ пока можно говорить весьма условно. Во - первых, речь идет лишь о внутреннем суверенитете, поскольку республики не являются субъектами международного права. Во-вторых, республики обладают лишь некоторыми свойствами суверенитета (наличием своего законодательного органа власти, правительства Верховного суда, конституции, законодательства, герба, флага и гимна). В-третьих, республики как субъекты Федерации, делегируя федеральным органам часть полномочий и некоторые предметы ведения, тем самым добровольно отказываются от части суверенитета. Лишь вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой госвласти.

Таким образом, республики в составе РФ обладают ограниченным суверенитетом. Носителем государственного суверенитета, является ее многонациональный народ.

3.4 Принцип разграничения предмета ведения федеральной власти и власти субъекта федерации

Конституция РФ закрепляет принцип государственного единства - основы федеративного государства. "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы госвласти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти Российской Федерации и органами госвласти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" (ст. 5).

Система органов госвласти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с конституционным строем Российской Федерации. Субъекты Федерации, вступая друг с другом в отношения хозяйственного, культурного и иного характера, не могут образовывать политические союзы. Каждый из них есть часть общей (федеративной) системы, внутри которой не должно быть промежуточных объединений. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Все это укрепляет государственное единство Российской Федерации, выступает гарантом ее стабильности, устойчивости.

Конституция РФ устанавливает общие принципы организации государственной власти на всей территории страны. Однако, существующие разные формы субъектов Федерации затрудняют осуществление принципа единства системы госвласти. Ныне в РФ сложились три формы субъектов: национально-государственные образования (республики в составе РФ); административно-территориальные (края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные образования (автономная область и автономные округа).

В федеративном государстве одним из главных аспектов федеративных отношений является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти и органами власти субъектов Федерации. Конституции государств с федеративными устройствами знают несколько принципов разграничения компетенции между федерацией и ее членами. Однако реально полномочия федеральной власти значительно шире, т. к. американские правовые доктрина и практика пошли по пути применения принципа "подразумеваемых полномочий". Суть его сводиться к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза.

В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза в сфере так называемой конкурирующей компетенции союза и членов федерации. В двух азиатских федерациях (Индия и Малайзия) устанавливается трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации.