Федерация: понятие ,признаки ,модели

 Раздел 2. Признаки и модели федеративного устройства

Можно обозначить следующие  признаки федерации:

•  определенная политическая и юридическая самостоятельность субъектов (например, право субъектов принимать свои конституции (США)
•  двухуровневая система органов государственной власти: наряду с федеральными органами имеются органы субъектов федерации;
•  наличие двух систем законодательства: общефедеральной и субъектов федерации;
•  в двухпалатном парламенте одна из палат представляет интересы субъектов;
•  допускается наличие двойного гражданства (не во всех федерациях);
•  двухканальная система налогов;
• разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов;

Последний вопрос может решаться в федерации по-разному. Существует три способа дифференциации компетенции:

устанавливается исключительная компетенция федерации, а остальные  вопросы относятся к ведению  субъектов (Мексика, Аргентина)

устанавливаются две компетенции - федеративная и субъектов, остальные  вопросы относятся к ведению  либо федерации, либо субъектов (США, Канада)

указываются три сферы  компетенции: кроме исключительной компетенции федерации и субъектов  существует сфера конкурирующих  интересов (совместного ведения).

Применение того или иного  способа размежевания компетенции  детерминируется конкретными условиями  страны: при повышении самостоятельности  субъектов предпочтительнее первый способ. При втором способе, если преследуется цель усилить федерацию, остаточные полномочия передаются федеральным  органам, если же субъекты отстаивают свою самостоятельность, остаточные полномочия переходят к ним.

Третий способ используется по-разному, но его недостаток состоит  в множестве юридических сложностей по определению, а главное - реализации предметов ведения для совместной сферы.

В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается перечень двух сфер - федеральной и конкурирующей, а  остальные вопросы отнесены к  исключительной компетенции субъектов. Этот способ использован в Конституции  Российской Федерации 1993 г.

В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противоречиво: идет как  усиление центральной власти, так  и ее ослабление. Развитие современного федерализма свидетельствует о  том, что преобладает тенденция  к интеграции федерального центра и  субъектов при определенных гарантиях  прав субъектов. В то же время наблюдаются  серьезные всплески сепаратизма, которые  имеют место в государствах разного  уровня развития - Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России.

Важно еще раз подчеркнуть, что входящие в федерацию субъекты не обладают верховным суверенитетом, т.е. полным верховенством на своей  территории, независимостью в международных  отношениях, лишены права выходить из федерации (права сецессии). Говоря о праве сецессии необходимо отметить, что в настоящее время ни одно государство мира не закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Попытки сецессии заканчивались по-разному

Каждая федерация имеет  свои особенности, обусловленные историческими  реалиями. В науке выделяют несколько  подходов к классификации этого  многообразия видов и моделей  федераций.

Основные модели федерации  определяются способом разграничения  государственной власти по вертикали. В этом плане выделяются три типа современных федераций: договорная, централистская и кооперативная. В  первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения  и полномочий, во втором - все стороны  жизни регулируются федеральным  центром, а в третьем - осуществляется всестороннее сотрудничество федерации  и субъектов. При этом говорят  о субсидиарности, т. е. самоуправлении составных частей государства при  их общем сотрудничестве. Все проблемы решаются на уровне их закрепления, и  вышестоящая власть вмешивается  только в случае, если нижестоящая  власть выходит за рамки своих  полномочий.

Раздел 3. Российское государство как федерация. История развития и конституционные основы федерализма современной России

Впервые в истории нашей  страны федерация как форма государственного устройства была законодательно закреплена после Октябрьской революции 1917г. Однако будет нелогичным рассматривать  модель административно-территориального устройства России в отрыве от ее исторического  прошлого.

Генезис нынешнего Российского  федерализма стал результатом тысячелетней истории российского общества.

Исторически развитие федеративных отношений складывалось с объединением независимых и полунезависимых  территорий в единое централизованное государство. Причем одним из главных  принципов в политике великих  князей, царей, а затем и российских императоров было "использование  жестких силовых методов для  расширения государства, поддержания  его единства и целостности".

Российская империя в  условиях самодержавия была устроена на унитарных началах. Это было предопределено и соответствовало уровню развития общественных отношений. Масштабы страны, многонациональный состав населения  создавали определенные противоречия социального и политического  характера.

Реформы Ивана IV были нацелены на усиление властной вертикали, создание сильной центральной власти, которая была бы в состоянии всецело контролировать положение дел в стране.

Серьезное влияние на российскую государственность оказала февральская  революция 1917 г., она привела к  ступору всего государственного аппарата, обеспечивающего монархическую форму правления. В результате крушения Российской империи в 1917 г. в государстве возникли центробежные тенденции, которые были использованы большевиками.

Российская Федерация  была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза наций как федерация советский национальных республик". Позднее данное положение было перенесено в первую Конституцию РСФСР 1918 г. с учетом поправок: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в "Российскую Социалистическую Федеративную Республику". Данным конституционным актом учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой был впоследствии создан СССР.

Следует отметить, что советский  федерализм во многом являлся фикцией: фактическая власть в государстве  оказалась в руках Коммунистической партии. Была искусственно создана  федеративная конституция государства  с фиктивным признанием национальных прав.

Конституция РСФСР 1925 г. содержала  специальную главу 4 "Об автономных советских социалистических республиках  и областях". Она предоставляла  автономной республике некоторые законодательные  права. Таким образом, РСФР, входившая  в состав СССР, формально не изменила своего внутреннего государственного устройства, основанного на автономных образованиях.

К середине 30-х годов правовое положение краев и областей как  субъектов административно-территориального деления в РСФСР укрепилось. Его  определяли нормы Конституции СССР 1936г., Конституции РСФСР 1937г.

Принятие Конституции  СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978г. не внесло кардинальных изменений в  правовой статус Российской Федерации  и ее субъектов. Пересмотр федеративных отношений в России начинается лишь после 1985 г.

В течение почти всей своей 70-летней истории СССР был федерацией лишь формально, на деле же он являлся  сильным централизованным государством, где господствовала административно-командная  система управления. К середине 70-х  годов советское общество оказалось  в преддверии экономического, социального  и политического кризиса. На апрельском пленуме ЦК КПСС 1985 г. было пересмотрено отношение к некоторым аспектам общественной жизни: начался период "горбачевской перестройки".

Большинство ученых сходятся на том, что впервые задача перестройки  федеративного устройства была поставлена на XIX Всесоюзной конференции КПСС, принявшей резолюцию о межнациональных отношениях, где признавалось наличие национальных проблем в СССР, намечалось увеличение самостоятельности союзных республик и автономий, расширение их прав в сфере экономического, социального и культурного развития.

В результате на постсоветском  этапе развития важнейшими задачами России становятся формирование новой  системы государственной власти, проведение форсированных экономических  преобразований, выработка основ  политической системы. Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992г., чье значение было не только в юридическом оформлении Федерации, но и в том, что был сделан реальный шаг к восстановлению равновесного положения внутри страны. В 1992 г. объективная необходимость заставила центр и регионы закрепить разграничение полномочий. В результате были подписаны три договора (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный договор, впоследствии ставший неотъемлемой частью новой Российской Конституции. Впервые Федеративным договором была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с территориями, подписавшими Федеративный договор, не являющимися республиками, сохранились элементы централизованного руководства, присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном государстве. Если с республиками в составе Российской Федерации отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над правотворчеством других субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государственного контроля.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении  правового статуса республик, с  одной стороны, и иных территорий - с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели  полноценного статуса субъектов  Федерации. Следовательно, на анализируемом  этапе о наличии федеративного  характера отношений с данными  составными частями России говорить было бы преждевременно.

Принятие Конституции  РФ 12 декабря 1993 г. и проведение референдума  по ее принятию свидетельствует о  конституционном характере образования  Российской Федерации. Конституция  Российской Федерации явилась своего рода компромиссом, поскольку признала единство государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмену наименования республик "суверенными", закрепила принципы верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозгласила принципы равноправия субъектов Российской Федерации. Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают  свои территориальные органы в субъектах  Федерации и назначают соответствующих  должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции  РФ).