Федерация как форма государственного устройства

Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. Различия в степени и формах контроля со стороны центральной администрации над местными органами самоуправления дают определенные основания для деления унитарных государств на централизованные (Франция, Турция, Япония) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия). В настоящее время существует несколько унитарных государств, которые характеризуются наличием административной автономии для некоторых структурных подразделений территории (Шотландия и Северная Ирландия в Великобритании, области Италии, Аландские острова в Финляндии и др.).

 

1.2. Концепции Федерализма.

Говоря о концепциях федерализма нельзя не вспомнить историю возникновения федеративных государств.

Исторически федерации возникали двумя способами: договорными и конституционными. При договорном способе независимые государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединение. Так США и Швейцария возникли в результате объединения независимых штатов и кантонов. После принятия Декларации Независимости тринадцатью штатами Северной Америки в 1776 г. они в 1777 г. образовали « вечный союз» подписав « Статьи Конфедерации». В 1787 г. была принята конституция США, которая не ликвидировала автономию штатов, но противопоставила ей сильную центральную власть. Таким образом конфедерация превратилась в федерацию. Швейцария же возникла еще в 1291 г. на основе союза трех кантонов и стала первой федерацией в истории7.

Конституционные федерации создавались на основе конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Так Германия стала федерацией после принятия в 1949 г. своего основного закона. Конституция была построена на началах федерализма: федерация и ее субъекты «самостоятельны в своем бюджете и независимы друг от друга». Каждая из земель имела свой парламент (ландтаг) и свое правительство. Таким же образом были созданы РСФСР (1918г.) и Индия (1948г.).

История развития, положение федераций и ее субъектов в каждом случае имеют свои особенности. Анализ этих особенностей дал основание ученым государствоведам основание выделить различные концепции федерального устройства.

В основе концепции координированного федерализма лежит идея разделения полномочий между федерацией и её субъектами таким образом, что оба уровня управления рассматриваются как независимые друг от друга, обладающие одинаковым статусом и строго разграниченной компетенцией. Однако в чистом виде эта концепция не действует ни в одной стране, так как невозможно полностью разграничить предметы ведения между федерацией и ее субъектами.

Более распространенной является концепция кооперативного федерализма. В ее основе - взаимодействие и взаимозависимость федерации и ее субъектов при осуществление ими своих полномочий. Кооперативный федерализм реализуется через механизм вертикального и горизонтального сотрудничества. Для этого создаются региональные объединения групп субъектов федерации, особые федеральные органы, которые имеют своей задачей сглаживать возникающие между центром и регионами противоречия.

Концепция договорного федерализма основана, как уже отмечалось раньше, на том, что федерация возникла и существует как объединение государств, которые передали основанному ими государству часть своих полномочий. Сторонники этой концепции утверждают, что объединившиеся государства сохраняют свой суверенитет, имеют право на изменение федеральной конституции и выход из состава федерации. В основе концепции дуалистического федерализма лежит теория двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета самой федерации и суверенитета ее субъектов. Эта теория нашла свое применение в социалистическом праве.

Концепция особого статуса отдельных составных частей государства выдвигается в некоторых странах сепаратистскими движениями в отдельных субъектах федерации с целью выхода из нее.

Что же касается моделей федерализма, то их столько, сколько существует федеративных государств, поскольку каждая из федераций чем- то отличается от других.

В основу создания федерации может быть положен территориальный, национально-территориальный и смешанный принцип.

Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора. Такая федерация зачастую создается в однонациональных государствах, не имеющих крупных, компактно проживающих национальных групп.

Национально-территориальный поход к федерализму активно разрабатывался в марксистско-ленинской концепции, где федеративная форма обязательно увязывалась с решением национального вопроса: чаще всего это необходимость объединения распавшегося государства, где обострились национальные противоречия (создание СССР 1922г.) или смягчение этих противоречий в существующем государстве путем предоставления отдельным народам национально-территориальной автономии (образование РСФСР 1918 г).

Следует сказать, что национально-территориальный принцип соответствует международно признанному коллективному праву народа на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося государства, ускорению экономического и культурного развития регионов, но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции (СССР, Чехословакия, Югославия). Не случайно в африканской Нигерии при создании федерации штаты были образованы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам и чтобы ни в одном из них не доминировало ни одно племя.

Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности, но он не учитывает права компактно проживающих национальных групп. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникации и др. Такая комплексность территориального подхода обеспечит жизнеспособность федерации.

Смешанный принцип предполагает сочетание территориального и национально-территориального принципа объединения государственных образований в федерацию. Такой принцип использован в Российской Федерации.

По равенству статусов своих субъектов федерации делятся на симметричные и асимметричные. Эта классификация федераций тоже не абсолютна: симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее, такое различение "имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства".

Симметричная федерация состоит из однопорядковых составных частей, т.е. все они должны иметь одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако на практике реализация данного принципа может привести к игнорированию экономических, исторических и других особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм.

Асимметричная федерация имеет три разновидности.

 

Первая модель характеризуется сосуществованием в рамках одной федерации разных структурных единиц: субъектов и других территориальных образований (федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств). Это структурно асимметричная форма, неравенство заложено в составе федерации существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних.

Вторая модель включает в свой состав только субъекты, но они не одинаковы. Типичной такой формой является Россия: среди ее 83 субъектов - республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения. В соответствии со ст.5 ч. I Конституции 1993г. все субъекты равноправны, но на деле республики названы "государствами", имеет свои конституции и собственное гражданство.

Третья модель - "скрытая асимметрия". В такой федерации все субъекты могут быть однопорядковыми, но элементы асимметрии присутствуют и здесь (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов, как в Арабских эмиратах).

Асимметричная федерация опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные и иные условия. Однако, если градация в структуре федерации осуществлена без учета специфических условий и без необходимой подготовки населения, это может вызвать острые конфликты. Для правильного понимания принципов федеративного устройства необходимо затронуть также вопрос о соотношении и взаимосвязи федерализма и политической демократии. Анализ структуры и важнейших характеристик современных федеративных государств показывает, что в большинстве из них господствуют демократические режимы. Федерализм и демократия с самого начала были теснейшим образом связаны друг с другом. Более того, именно процессы либерализации и демократизации способствовали становлению федеративных государств. Показательно, что первые демократические государства (Швейцария и США) формировались как федерации. Особенно большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX-XX веке, когда ускорились процессы образования и утверждения современных национальных институтов гражданского общества, правового государства и либеральной демократии. Поэтому федерализм нельзя рассматривать в отрыве от демократической формы государственно-политической системы. Особенность демократии состоит в разделении властей на самостоятельные, независимые друг от друга, но тесно связанные между собой ветви, которые при необходимости могут предотвращать установление верховенства какой-либо одной из них и тем самым обеспечивать эффективное функционирование системы сдержек и противовесов. В отличие от унитарного демократического государства, построенного на принципах горизонтального разделения властей, в федерации этот принцип дополняется вертикальным разделением властных полномочий. Система сдержек и противовесов, действующая в федерации на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную по горизонтали, дополняется системой сдержек и противовесов с помощью разделения властей по вертикали между центром и субъектами федерации.

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1 .Осуществление государственной власти в федерациях.

Государственная власть в федерациях имеет дуалистический характер, который проявляется, главным образом, в неодинаковом право - политическом статусе федерации и ее субъектов.

Рассмотрим важнейшие элементы  правового политического статуса федерации как суверенного государства:

- Решение вопросов учредительного характера (установление названия, формы правления, конституционного строя, системы федеральных властных органов, формы государственного устройства; установление пределов ответственности государства перед гражданами и граждан перед государством; вступление в государственные и межгосударственные союзы и т. д. ).

- Обеспечение территориальной целостности страны ( федерация обладает территориальным верховенством, т. е. Высшей властью в отношение своей территории. Суверенность федерации распространяется на всю ее территорию.  Государственный  суверенитет  проявляется  в  праве устанавливать статус, режим территорий, охране государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства и т. д.),

- Единая правовая система (государственный суверенитет федерации предполагает не только единую федеральную правовую систему, но и верховенство федерального права в вопросах ведения субъектов федерации).

- Легитимность федеральных органов государственной власти (система органов государства -   это единый, целостный механизм, который функционирует на основе общих принципов, установленных федерацией).

- Федеральное гражданство.

- Федеральная государственная собственность, единая кредите - денежная система.

- Единая федеральная армия.

- Международная правосубъектность.

- Официальный статус государственного языка.

- Государственные символы.

- Контроль за деятельностью субъектов федерации ( контроль за исполнением

федерального   законодательства, введение чрезвычайного положения, введение прямого президентского правления или федеральной интервенции. Введением чрезвычайного положения, президентского правления или интервенцией могут быть ограничены некоторые права и свободы субъектов федерации (роспуск местных органов власти и замена их уполномоченными из центра, отмена законодательства и т. д.)

Правовой статус субъектов федерации характеризуется тем, что они в праве осуществлять любую деятельность на своей территории, если она не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права федерального центра и других субъектов федерации. Подробнее о правовом статусе субъектов федерации я скажу, когда буду говорить о формирование права в федерациях, а сейчас" о других точках соприкосновения федерации и ее субъектов при осуществлении государственной власти.

Принцип федерализма также является принципом разграничения предметов ведения между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов ( например, это отражено в ст. 30- 31, TO-74 основного закона ФРГ )8. Суть данного принципа состоит в том, что в вопросах формирования государственных органов федерации и ее субъекты самостоятельны. Органы законодательной власти состоят из парламента федерации и парламентов субъектов федерации. Это постоянно действующие органы государственной власти. Они избираются непосредственно народом и подотчетны своим избирателям. Парламенты занимаются в основном нормотворческой деятельностью и принимают законы и постановления в пределах своей компетенции. В своих решениях они выражают волю народа федерации   и  предают  ей  общеобязательный  характер.   Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Органы исполнительной власти включают федеральное правительство, федеральные министерства и службы, так же правительства, министерства, администрации и другие исполнительные органы субъектов федерации. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую федеральным правительством.

Органы судебной власти" это, как правило, Конституционный Суд, Кассационный (Верховный) Суд, Кассационный (Верховныи) Арбитражный Суд, другие федеральные суды, а так же суды субъектов федерации. Органы судебной власти предназначены для осуществления правосудия. В своей совокупности они составляют судебную систему федерации. Все суды являются независимыми и подчиняются только закону.

Остальные государственные органы имеют сходное разделение на федеральные органы и органы субъектов федерации. Исключения, как правило, составляют разведывательные и контрразведывательные органы и органы таможни (и то, и другое является исключительным правом федерального центра). Важнейшей формой участия субъектов федерации в решении федеральных вопросов является формирование верхней палаты федерального парламента, называемого Сенатом (США, Индия ), Советом Союза (ФРГ), Советом Федерации (РФ), Верховным Советом (СССР) и т. д. Представители субъектов федерации чаще всего избираются на равных основаниях, но в Индии избрание в сенат не равное: от одного до тридцати четырёх человек, в зависимости от населения штата. В некоторых странах верхняя палата парламента не избирается, а формируется или путем назначения в ее состав представителей от земель (ФРГ), или из руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации (РФ)9.