Двухпалатная структура Федерального Собрания

Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной  Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета  на основании принципов законности, объективности, независимости и  гласности (ст. 101 Конституции и ст. 3 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации»). Формирование состава Счетной палаты осуществляется палатами парламента на паритетных началах. Согласно ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Счетная палата является постоянно действующим органом  государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. Согласно ст. 5 указанного Закона, Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет (ст. 6 Закона).

Кроме того, согласно ст. 64 Регламента Совета Федерации Совет Федерации  принимает постановления по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации (назначение руководителей  комитетов палаты, обеспечение деятельности членов Совета Федерации и т.п.).

2. Предметы ведения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В п.1 ст. 103 Конституции перечислены  вопросы, решение которых относится  к исключительному ведению Государственной  Думы. Перечень предметов ведения  Государственной Думы включает, во-первых, участие Государственной Думы в  процессе формирования Правительства  Российской Федерации путем дачи согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, что является важнейшим  проявлением взаимодействия законодательной  и исполнительной властей на федеральном  уровне, что вытекает из принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции  Российской Федерации. Данный принцип  предполагает наряду с разграничением функций законодательной, исполнительной и судебной власти их взаимодействие (включающее взаимное влияние, контроль). Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации является основной позитивной формой воздействия законодательной  власти на формирование власти исполнительной. При решении вопроса о согласии на назначение Президентом Российской Федерации главы Правительства  Государственная Дума не только оценивает  личные качества кандидата, названного Президентом, а по сути дает согласие на проведение Правительством определенного политического курса. Конституция предусматривает ограничение возможностей Государственной Думы по отклонению кандидатур на должность Председателя Правительства, представленных Президентом. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Данная норма ориентирует как Государственную Думу, так и главу государства на принятие ответственных, неконфронтационных решений, поиск в необходимых случаях компромисса. Несмотря на то, что, согласно ч. 4 ст. 111, последнее слово в решении возможных коллизий с Государственной Думой при назначении Председателя Правительства предоставлено Президенту, это не означает игнорирование мнения парламента о главе Правительства и направлениях его деятельности. Вновь избранная после роспуска Государственная Дума в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации может поставить вопрос о доверии Правительству. В случае выражения недоверия Правительству, согласно ч. 3 ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Постановка вопроса о недоверии Правительству является наиболее серьезной формой воздействия законодательной власти на исполнительную.

Во-вторых, Государственная  Дума производит назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. В-третьих, Государственная Дума участвует  в процессе образования Счетной  палаты (этот пункт подробно рассматривался выше). В-четвертых, Государственная  Дума назначает и освобождает  от должности Уполномоченного по правам человека. Тем самым предусмотрен способ парламентского контроля в сфере  обеспечения прав человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного по правам человека регулируется федеральным конституционным законом. Согласно мировой практике подобное должностное лицо оперативно защищает права личности прежде всего от злоупотреблений в сфере управления. На должность уполномоченного по правам человека, как правило, назначается лицо, обладающее обширными знаниями в области юриспруденции, пользующееся авторитетом у широкой общественности. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.⁸ Деятельность Уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных случаях, но и выявлять общие недостатки деятельности органов управления в ежегодных посланиях уполномоченного парламенту. Действуя специфическими методами при осуществлении защиты прав и свобод человека в сфере управления, Уполномоченный по правам человека не дублирует деятельность прокуратуры, суда, иных органов охраны правопорядка.

Кроме того, Государственная  Дума принимает решение об объявлении амнистии, т.е. освобождении от наказания  лиц, совершивших преступления. Акты амнистии принимаются не в отношении  конкретных лиц, совершивших преступления, а применяются ко всем лицам, совершившим  преступления, на которых распространяется амнистия.

К предметам ведения Государственной  Думы относится выдвижение обвинения  против Президента Российской Федераций  для отрешения его от должности  в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации, а также обоснование его причастности к этому преступлению. Согласно ст. 93 Конституции и ст. 164 Регламента Государственной Думы предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента Российской Федерации. Комиссия большинством голосов ее членов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Затем предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. В соответствии со ст. 93 Конституции Российской Федерации и ст. 167 Регламента Государственной Думы по итогам обсуждения 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в пятидневный срок направляется в Совет Федерации.

Постановления Государственной  Думы принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы, если Конституцией не установлен иной порядок принятия решений. Принятие постановления большинством в 2/3 голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы предусмотрено, в частности, ч. 2

ст. 93 Конституции. Под общим  числом депутатов следует понимать количественный состав Государственной  Думы, определенный ст. 95 Конституции, - 450 депутатов.

3. Совместные заседания палат Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно п. 3 ст. 100 Конституции  Российской Федерации, палаты Федерального Собрания могут собираться совместно  для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений  руководителей иностранных государств. Перечень случаев, когда палаты могут  собраться на совместные заседания, сформулирован исчерпывающим образом  и не позволяет собираться на совместные заседания в других необходимых  случаях, например, для обсуждения важнейших  вопросов внутренней и внешней политики, вопросов войны и мира, вопроса  об отрешении от должности Президента Российской Федерации. В ряде случаев  это существенно сковывает инициативу палат. Например, когда в декабре 1994 года депутаты приняли решение  о проведение совместного заседания  палат в связи с событиями  в Чеченской республики, Президент  Российской Федерации прислал письмо, в котором указал, что такое  заседание будет неконституционным.⁹

Особое значение имеет  обсуждение на совместных заседаниях палат посланий Президента, содержащих законодательную программу или  законодательные предложения и являющихся определенным ориентиром для органов государственной власти. Важность посланий Конституционного Суда определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности.

5. Взаимодействие палат в законотворческом процессе

Статья 104 Конституции Российской Федерации предоставляет право  законодательной инициативы Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам  Государственной Думы, Правительству  Российской Федерации, законодательным  органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему  Арбитражному Суду Российской Федерации  по вопросам их ведения.

Круг субъектов законодательной  инициативы в РФ довольно широк. Это  в значительной степени отличает Российскую Конституцию от Конституций  других государств. По сравнению с  Конституцией 1978 года круг субъектов  законодательной инициативы несколько  сузился. Например, права законодательной  инициативы лишились все российские общественные организации, генеральный  прокурор и некоторые другие. В  этих условиях повышается потребность  в координации действий лиц и  государственных органов, наделенных правом законодательной инициативы. Даже депутаты Государственной Думы подчас выдвигают законопроекты, предполагающие регулирование одних и тех  же вопросов, не говоря уже о внесении законопроектов по тем же самым вопросам субъектами законодательной инициативы, находящихся вне рамок Государственной  Думы.

Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы депутаты вносят на рассмотрение: проекты законов  Российской Федерации о поправках  к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправки к законопроектам.

В 2001 году Совет Федерации  в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу 12 законопроектов, в том числе Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному  и таможенному регулированию, банковской деятельности - 6, Комитет по делам  Севера и малочисленных народов - 4, Комитет по вопросам экономической  политики и Комитет по делам Содружества  Независимых Государств - по одному.¹⁰

Часть 3 ст. 104 Конституции  наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный  процесс, установив, что законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в  Государственную Думу только при  наличии заключения Правительства  Российской Федерации. Это требование является составным элементом системы  взаимодействия федеральных органов  исполнительной и законодательной  власти в рамках установленного Конституцией разделения властей.

Конституция непосредственно  упоминает только о двух видах  законов, принимаемых на федеральном  уровне – федеральных конституционных  законах и федеральных законах. Но Конституционный Суд РФ фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня – законы РФ о поправках к Конституции РФ.

В иерархии нормативно-правовых актов РФ после Конституции РФ – акта высшей юридической силы - следуют федеральные конституционные  законы. В России за всю историю  ее государственно-правового развития понятие "федеральный конституционный  закон" впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993г.

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов  находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные  федеральные законы. Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства выражается также  в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания, они, как и  принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом  и возвращены в парламент на новое  рассмотрение, что возможно в отношении  федеральных законов. Конституция  обязывает Президента России независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному закону или нет, подписать его в той  редакции, в какой он принят Федеральным  Собранием, и обнародовать (ч.2 ст.108 Конституции).

Конституция Российской Федерации  дает перечень вопросов, по которым  принимаются федеральные конституционные  законы. Это законы об условиях и  порядке введения чрезвычайного  положения на территории России или  в ее отдельных местностях (ст.56 и 88); о принятии в Российской Федерации  и образовании в ее составе  нового субъекта, а также об изменении  конституционно-правового статуса  Федерации (ст.65, 66 и 137); о государственных  флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке  официально о использования (ст.70); о  референдуме (ст.84); о режиме военного положения (ст.87); об Уполномоченном по правам человека (ст.103) и т.д.

Федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей (134 голоса) голосов от общего числа членов Совета Федерации и  не менее двух третей (как минимум 300 голосов) голосов от общего числа  депутатов Государственной Думы (ст.108 ч.2 Конституции), в то время  как для принятия федеральных  законов достаточно простого большинства.

Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной  Думе, если Государственной Думой  применительно к конкретному  проекту не будет принято иное решение. Процедура прохождения  проектов федеральных конституционных  законов через чтения в Государственной  Думе идентична процедуре прохождения  проектов федеральных законов, за исключением  того, что все решения принимаются  установленным Конституцией квалифицированным  большинством голосов.

Принятый закон также  в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. В  соответствии с ч.1. ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования  и вступления в силу федеральных  конституционных законов, федеральных  законов, актов палат Федерального Собрания РФ», федеральные конституционные  законы подлежат официальному опубликованию  в течение 7 дней после дня их подписания президентом, а в соответствии с  ч.2. ст. 4 этого акта – федеральные  конституционные законы направляются Президентом для официального опубликования.