Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

•  законы принимаются высшими представительными органам;

•  государства или самим народом в результате референдума;

• законы принимаются по основным, наиболее существенным вопросам общественной жизни, которые требуют оптимального удовлетворения интересов личности;

•   законы принимаются в особом законодательном порядке, что не присуще подзаконным нормативно-правовым актам.

Принятие закона включает в себя четыре обязательные стадии: внесение законопроекта в законодательный орган; обсуждение законопроекта; принятие закона; его опубликование (обнародование).

Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке, предусмотренном Законом о референдуме;

•  законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства. Они могут быть отменены или изменены только законодательной властью.

Конституционный или другой аналогичный суд может признать закон, принятый парламентом, неконституционным, однако отменить его может только законодательный орган;

• законы представляют собой ядро всей правовой системы государства, они обусловливают структуру всей совокупности нормативно-правовых актов, юридическую силу каждого из них, субординацию нормативно-правовых актов по отношению друг к другу.8

Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности верховенство закона в регулировании общественных отношений. Он должен быть приведен в соответствие с законом или немедленно отменен.

В свою очередь законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам, обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами, регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не противоречат ему. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им. Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Подзаконные акты как раз и призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов.

По своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются, актами различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространений они подразделяются на общие, местные ведомственные и внутриорганизационные акты. 9

Общие подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц пределах территории страны. По своей юридической силе и значению системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.

К общим подзаконным актам относятся нормотворческие предписания высших (центральных) органов исполнительной власти. Они исходят от президента страны или главы правительства. В зависимости от формы государственного правления (президентской или парламентской республики) нормативно-правовые акты высшей исполнительно власти находят внешнее выражение в двух разновидностях подзаконных актов.

Постановления правительства. Это подзаконные нормативные акты, принимаемые в контексте с указами президента и призванные в необходимых случаях урегулировать более дробные вопросы государственного управления экономикой, социальным строительством, здравоохранением, народным образованием, строительством вооруженных; сил и т. д.

Местные подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено подвластной им территорией. Нормативные предписания местных органов государственной власти и управления обязательны для всех лиц, проживающих на данной территории. Это могут быть нормативные решения или постановления совета, муниципалитета, мэрии, префекта по самым различным вопросам местного характера.

Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции). В ряде стран определенные структурные подразделения правительственных органов (министерства, ведомства) также наделяются правотворческими функциями, которые делегируются законодательной властью, президентом или правительством. Это нормативно-правовые акты общего действия, однако они распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные, государственно-кредитные и другие).

Внутриорганизационные подзаконные акты. Это такие нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций.

Система нормативно-правовых актов современных государств неоднородна. Это объясняется особенностями форм государственного травления, многовековыми традициями отдельных стран, национальными и другими факторами. Тем не менее подавляющее большинство нормативно-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта.

Нижестоящие акты в интересах стабильности общественной жизни и ее оптимальной организованности должны соответствовать предписаниям актов вышестоящих органов. Все коллизии, противоречия между подзаконными актами в цивилизованном государстве решает закон, обладающий высшей юридической силой.

Степень юридической силы нормативно-правовых актов может быть различна, но степень обязательности содержащихся в них норм абсолютно одинакова для всех тех, к кому относятся их предписания. Это принципиальное положение составляет основу функционирования правового государства.

В нормативном регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон. Подзаконные же акты играют лишь вспомогательную и детализирующую роль. В правовом государстве закон охватывает своим действием все основные стороны общественной жизни, он является главным гарантом коренных интересов, прав и свобод личности.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством.  Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему он выступает «средством развития, изменения правовой системы.

Имеются не только научные, но и официальные определения, исходящие от разных органов государства. Так, от имени судебной власти определение сформулировал Пленум Верховного Суда РФ: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

Данное определение сохраняет определенные недостатки, о которых многократно предупреждали исследователи.10

Например, не учтен такой важный источник правовых норм как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток Постановления состоит в том, что понятие «правовые нормы» дается через «правило поведения», тогда как в науке давно эта точка зрения подвергнута обоснованной критике. Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, то есть описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Справедливости ради отметим, что связывание нормативного акта и правила поведения выступает устойчивой тенденцией.

Наличие некоторых недостатков не лишает данное определение явных достоинств. Одно из них в том, что суд изложил принципиальное мнение о различии дефиниций «правовой акт» и «юридический факт». Первый не связан с функционированием правоотношений. Это естественно, т.к. он выполняет учредительную роль по отношению к фактам и правоотношениям. Правоприменительный (он же индивидуальный) акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Общая последовательность видится следующим образом: нормативный правовой акт → конкретные правоотношения → индивидуальный правоприменительный акт. Именно эту закономерность нарушают акты по форме нормативные, по содержанию – индивидуальные. Так, закон в связи со смертью конкретного депутата возникает как реакция на факт, не имеющий юридического значения. В законе одновременно дается ему юридическая характеристика и применительно к этому случаю формулируется модель ситуативного поведения, не имеющая нормативного значения.

Законодательная власть также проявила усердие в формулировании определений нормативного правового акта. Это усердие удивляет, так как в один день – 11 ноября 1996 года – были приняты два документа с разными названиями и определениями. Одно из них дано в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ»,  принятом в первом чтении в указанный день, второе – в подзаконном акте – Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ».

Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Это ограничение представляется обоснованным в том случае, если в законе формы не только перечисляются, но и дается описание и предметов правового регулирования и органов, уполномоченных на их принятие.11

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» содержит также вариант определения: «Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение». Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов.

II. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

§1 Действие нормативно-правового акта во времени.

Определяя границы действия нормативных актов во времени, Закон, как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении.

Действие закона, как и любого другого нормативного акта, начинается с момента вступления его в силу, а прекращается с момента утраты им юридической силы.

В одних случаях вступление нормативно-правового акта в силу связывается с датой его принятия или утверждения. Таковыми являются, например, нормативные акты (указы, постановления, приказы и др.), принимаемые в тех или иных странах в чрезвычайных или других экстремальных ситуациях. Таковыми были в СССР и союзных республиках - субъектах Федерации - постановления Правительства.

В других случаях вступление нормативно-правового акта в силу соотносится с датой его опубликования.

В Российской Федерации, порядок вступления нормативно-правовых актов в силу регулируется Федеральным законом о порядке опубликования и вступления в силу законов РФ. Федеральным закон «О порядке опубликования и вступления в силу законов РФ» // принят ГК РФ 25 мая 1994г.

В соответствии с ним, в течение 7 дней с момента принятия закона он должен быть опубликован в официальном источнике, каковыми являются - Российская Газета и Собрание Законодательства Российской Федерации. Закон цитируется по тому, как он опубликован в этих официальных источниках. 23 мая 1996 года был подписан Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним эти акты должны быть опубликованы в Российской газете и СЗРФ в течение 10 дней с момента принятия.

Федеральные законы вступают в действие на всей территории Российской Федерации в течение 10 дней, а указы Президента РФ - в течение 7 дней, таким образом и в том и в другом случае, между принятием акта и вступлением его в силу проходит 17 дней.

В третьих случаях срок вступления в силу нормативно-правовых актов либо определяется самими актами, или же указывается в других, специально изданных актах для введения их в действие.

Для сложных и важных нормативно-правовых актов срок вступления в силу должен быть более длительным чем для всех других нормативно-правовых актов.