Эволюция системы валютного регулирования в РФ

Распад Советского Союза и образование суверенного государства Российской Федерации привели к необходимости ведения Россией самостоятельной экономической политики, в том числе денежно-кредитной и валютной, как составляющей последней. Учитывая, что многие положения Закона СССР «О валютном регулировании» фактически перестали действовать, актуальной стала задача разработки и скорейшего введения в действие аналогичного закона РФ.

Новый этап валютного регулирования в России («жёсткое администрирование валютных операций») открыл Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» в ноябре 1992 года; он продлился более десяти лет до июня 2004 года.

Основными особенностями данного этапа были:

• введение института органов и агентов валютного контроля (органами валютного контроля были названы Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, агентами валютного контроля были названы уполномоченные банки, а также иные организации, которые могут осуществлять функции валютного контроля);
• формирование основных направлений валютного контроля (лицензирование валютных операций, проверки выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации);
• нормативное закрепление прав и обязанностей резидентов и нерезидентов, осуществляющих в Российской Федерации валютные операции, а также должностных лиц органов и агентов валютного контроля (Центральный банк Российской Федерации стал преемником Государственного банка СССР как органа валютного контроля);
• определение мер ответственности резидентов, в том числе уполномоченных банков, и нерезидентов за нарушение валютного законодательства.

Сформированные в этот период времени правила проведения валютных операций базировались на принципе «запрещено всё, кроме разрешённого».

Для данного этапа развития валютного регулирования и валютного контроля были также характерны ранее перечисленные методы:

• регулирование валютных курсов осуществлялось посредством введения «валютного коридора», который впоследствии был заменён на режим так называемого «ползучего курса» и систематических интервенций на торгах межбанковских валютных бирж со стороны Банка России с целью поддержания курса российского рубля;
• использование инструмента обязательной продажи Центральному банку РФ части экспортной валютной выручки;
• ограничение ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из неё иностранной валюты и ценных бумаг в инвалюте уполномоченными банками, а также установление порядка ведения уполномоченными банками Российской Федерации открытой валютной позиции по купле-продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке России;
• наделение кредитных организаций функциями валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров и обоснованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары.

Недостатком данного этапа являлась отсутствие в основополагающем документе — Законе «О валютном регулировании и валютном контроле» — проработанного механизма регулирования валютных операций. Так, 23 нормы пятнадцати его статей имели бланкетный характер, отсылали к другим нормативным актам. Не случайно в преамбуле было определено, что предметом его регулирования является установление лишь принципов осуществления валютных операций в России, а не методологических основ валютного регулирования, включающих установление не только собственно принципов, но также форм осуществления валютных операций. Органам валютного регулирования были предоставлены практически неограниченные полномочия по выбору методов валютного регулирования и валютного контроля, что фактически наделяло их правом самостоятельно вводить ограничения гражданских прав участников делового оборота.

С развитием рыночной экономики в России и международного экономического сотрудничества возникла необходимость разработки нового подхода к организации валютного регулирования, который мог обеспечить проведение последовательной либерализации валютных отношений, а также обеспечение устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка РФ.

Для устранения негативных последствий международного движения капитала, поддержания равновесия внешнеторгового платёжного баланса государства и устойчивости валюты Российской Федерации, были предусмотрены не столько экономические, сколько административные меры валютного регулирования, что предполагало не только возможность введения дискриминационных мер при совершении отдельных видов валютных операций как резидентами, так и нерезидентами, но и возможность предоставления индивидуальных разрешений на совершение отдельных видов валютных операций, что противоречило принципу равенства прав всех участников валютных отношений.

Последний этап развития, отражающий текущую ситуацию в валютно-кредитных отношениях хозяйствующих субъектов, — этап «валютной либерализации» — начался со вступлением в силу в июне 2004 года нового Федерального закона Российской Федерации № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»6.

Характерными особенностями данного этапа стали:

• отмена всех ограничений на валютные операции между резидентами и нерезидентами;
• введение принципа, исключающего неоправданное вмешательство государства и его органов в сферу валютных операций;
• установление приоритета экономических мер в области валютного регулирования.

Нормы валютного регулирования были приведены в соответствие с международными требованиями о свободном перемещении капитала. Это обеспечило дальнейшую либерализацию российской экономики, направленную на улучшение инвестиционного климата в стране.

Правительством Российской Федерации и Банком России в сжатые сроки был реализован комплекс мер, позволяющих плавно перейти от запрета на проведение валютных операций к режиму учёта и мониторинга внешнеторговой и инвестиционной деятельности российских участников ВЭД:

• отмена практически всех валютных ограничений и введению полной конвертируемости рубля;
• резидентам было предоставлено право открытия счетов в иностранной валюте в банках, расположенных на территории иностранных государств, что позволило шире использовать современные банковские технологии и новые финансовые продукты;
• определены основные принципы валютного регулирования и валютного контроля, направленные на отказ от прямых запретов и разрешительных подходов к проведению валютных операций (сравнительно небольшое число ограничительных мер предусматривали преимущественно экономический характер);
• в целях защиты экономической безопасности государства было предусмотрено вмешательство государственных органов в сферу регулирования валютных операций хозяйствующих субъектов только в случаях, связанных с возникновением угрозы ухудшения валютно-финансового положения государства, при котором органам валютного регулирования предоставлялось право вводить валютные ограничения, делающие некоторые виды операций экономически не выгодными.

Недостатками современного этапа, полагаем, являются:

• отсутствие экономически обоснованных критериев введения и отмены органами валютного регулирования валютных ограничений;
• изъятие из правоприменительного оборота реальных инструментов воздействия на участников валютных правоотношений со стороны органов и агентов валютного контроля;
• разобщённость и дублирование функций валютного контроля между многочисленными структурами, наделёнными функциями валютного контроля;
• отсутствие единой экономико-информационной базы валютного контроля.

Изучение этапов формирования валютного регулирования и валютного контроля в России, их особенностей и недостатков свидетельствует о поступательном развитии данной системы в сторону минимизации ограничений и запретов, создании либеральных условий движения капитала, минимизации роли государства в административном управлении валютными потоками.

Вместе с тем, валютное регулирование и валютный контроль, оказывающие весьма масштабное влияние на экономическую жизнь общества, должно отличаться последовательностью, логичностью, стабильностью и взвешенностью. Любые непродуманные, неосторожные действия в этой сфере могут привести к негативным последствиям. Резкие ограничения и запреты могут стать причиной сокращения объёмов внешнеэкономической деятельности и, наоборот, снятие всех ограничений и запретов в условиях сложной экономической ситуации в стране может привести к значительному сокращению объёма поступающей из-за рубежа валютной выручки, а также росту спекулятивных операций на внутреннем валютном рынке.

Безусловно, чем меньше будет изъятий и исключений из единых норм валютного регулирования, тем эффективней будет валютная политика государства. Но правила проведения валютных операций, а также отлагательные условия их применения либо неприменения в случае негативных ситуаций в экономике страны должны быть чётко регламентированы и известны всем участникам валютных операций, что обусловливает необходимость сочетания активного нормотворчества в области валютного регулирования с одновременным введением мер контроля за выполнением установленных правил совершения валютных операций.

Только эффективный механизм валютного регулирования, построенный на чётко определённых в законодательном порядке принципах, через который предупреждаются и минимизируются последствия кризисных явлений на внешних финансовых рынках, в полной мере может защитить внутренний валютный рынок от внешних потрясений в краткосрочном периоде. Директивные меры валютного регулирования в определённом отрезке времени оказывают положительное влияние на развитие экономики внутри страны, мобилизуя национальные сбережения для производства капиталовложений не в иностранные предприятия, а внутри страны, что является немаловажным фактором в условиях недостаточной поддержки со стороны инвесторов из-за недоверия к политике своего правительства. Вместе с тем, директивное регулирование в целом не может заменить экономической политики, ориентированной на стабилизацию цен. Валютные ограничения не могут обеспечить долгосрочной стабильности обменного курса и валютной политики. Такой результат возможен только при условии направления механизма денежно-кредитного регулирования на стабилизацию цен и установление прочного внешнеторгового равновесия.

Таким образом, влияние государства на состояние и динамику валютного сегмента экономики через механизм валютного регулирования и валютного контроля должно базироваться на следующих основных принципах:

• экономико-ориентированный подход к регулированию трансграничных валютных операций;
• всесторонняя регламентация прав и обязанностей всех субъектов валютных отношений;
• приоритетность экономических сдержек и противовесов при формировании системы учёта и контроля за операциями движения капитала;
• исключение конфликта интересов между органами (агентами) валютного контроля и участниками ВЭД.

В этой связи мы считаем, что одной из наиболее актуальных за-дач, стоящих в настоящее время перед Правительством РФ и Банком России, является создание комплексной системы валютного регулирования и валютного контроля, обеспечивающей гибкий подход к решению проблем, возникающих в процессе осуществления экономической политики государства и регламентирующей валютные операции, как на внутреннем валютном рынке, так и во внешнеэкономической сфере.

Банк России, являясь основным органом валютного регулирования, и проводя анализ и оценку соответствия проводимых валютных операций действующему валютному законодательству, должен не только обеспечить порядок функционирования валютного сегмента экономики через систему правил проведения валютных операций, но и создать реальный механизм контроля, который, с одной стороны, позволит сохранить относительную стабильность национальной валюты, положительное сальдо платёжного баланса и адекватный уровень валютных резервов государства, а с другой, — создать условия, при которых участие спекулятивного иностранного капитала на внутреннем валютном рынке стало невыгодным для его владельцев, и отток российского капитала из страны был экономически оправданным и законодательно обоснованным.

Участие Банка России в качестве регулятора и контролёра должно осуществляться в тесном взаимодействии с другими органами и агентами валютного контроля в целях обеспечения баланса экономического интереса для государства и хозяйствующих субъектов при проведении последними валютных операций как внутри страны, так и за её пределами.

Экономический интерес государства проявляется, прежде всего, в обеспечении положительного сальдо, как во внешнеторговых операциях, так и в сфере трансграничного движения капитала. При этом указанное сальдо должно быть наполнено теми операциями, которые реально участвуют в экономике государства. В этой связи представляется необходимым подробно остановиться на изучении позитивных и негативных последствия полной либерализации трансграничных валютных операций и их влияния на состояние и развитие экономики страны на примере отдельно взятого региона7.