Экономическая сущность нетарифных мер регулирования внешней торговли

Но прежде следует обрисовать ситуацию в мире. Общая характеристика мирового рынка мяса укладывается в три штриха. Рассмотрим их.

Рынок мяса - это рынок трех составляющих: говядины, свинины и птицы. В мире доминирует свинина. Игнорируя мелкие статистические нюансы, мировой рынок мяса - это 40% свинины,  30% птицы, 25% говядины и 5% прочих видов мяса (баранина, конина, оленина и пр.). Говядина уступила второе место мясу птицы в середине 1990-х годов, став более редким и дорогим продуктом. Общий объем мирового производства мяса - более 260 млн. тонн.

Что касается географической специфики, то производство свинины и птицы сконцентрировано в Азии (около 40% мирового производства), а главным  производителем говядины является Европа (примерно треть мирового рынка). Около 20% и 10% мирового производства мяса приходится на Северную и Южную Америку соответственно. Африка и Океания мяса почти не производят.

Странами-лидерами в производстве мяса стабильно и с большим отрывом от остальных стран являются Китай и США. И если в 1990 г. они были почти на равных, то сейчас лидерство Китая перед Америкой бесспорно (примерно 28% и 15% мирового производства мяса соответственно). С третьим местом случаются частые замены: в 1990-м году на третьем месте была Россия (около 6% мирового производства), сейчас это Бразилия (около 7,5%). Россия отошла к отметке менее 2%15.

Положение в российском агропромышленном комплексе (АПК) таково, что с 2000 г. по 2007 г. общий объем импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья увеличился в 2,9 раз. На этом фоне рынки мяса и молока характеризуются наиболее высокой долей импортной продукции. В 2008 году Россия импортировала около 1,5 млн. т. говядины и свинины и примерно 1 млн. т. мяса птицы.

Очевидно, что основная причина импорта мяса в Россию - недостаточность собственного производства. В постсоветский период импорт мяса увеличивался год от года. Этот факт обычно сопровождается идеологически окрашенными комментариями, сводящимися к констатации отрицательной динамики отрасли в 1990-е годы. Действительно, производство и потребление мяса в России неуклонно сокращалось на протяжении 1990-х годов и стало расти в 2000-е. И если по потреблению мяса мы почти догнали 1990 год (за счет импорта), то уровень производства составляет лишь половину от показателя 1990 года. Отдельный вопрос, почему в 1990-е годы именно аграрный сектор понес такие колоссальные потери. Имеется такая версия событий: среди политиков-аграриев доминировали приверженцы коллективной собственности, вошедшие в конфликт с либеральной политической элитой. В результате за селом закрепилась роль электората оппозиции, рыночные реформы не адаптировались к специфике аграрного производства. Эксперимент с фермерством успеха не принес. На фоне общей деградации АПК особенно пострадало животноводство16.

Не случайно национальный проект «Развитие АПК» (2005-2007 гг.) имел животноводческую направленность. Кредиты, выдаваемые в рамках этого проекта, шли исключительно на строительство или модернизацию животноводческих комплексов (кроме кредитов на поддержку малых форм хозяйствования, где цель деятельности не регламентировалась). Так, только в 2006 году в рамках национального проекта «Развитие АПК» были субсидированы кредиты для 1300 животноводческих предприятий на сумму 59,2 млрд. руб. Правда, меры поддержки не распространялись на переработку; в некоторых регионах уже сформировался избыток мяса в живом весе, мощностей для переработки которого не хватает. К концу нацпроекта, как и планировалось, производство мяса увеличилось на 7% по сравнению с 2005 г. В рамках нацпроекта возросли поставки племенного скота и оборудования для животноводства по системе лизинга. И хотя все контрольно-целевые показатели нацпроекта были выполнены, об отказе от импорта мяса говорить до сих пор не приходится.

Дело в том, что у животноводства очень длинный инвестиционный цикл и срок окупаемости. Так, в производстве свинины он составляет пять лет, говядины - десять. Длительный срок окупаемости производства говядины делает этот сегмент наименее привлекательным для инвесторов. Самое «скороспелое» мясо - мясо птицы. В России наблюдается бурный рост птицеводства и вполне заметный рост свиноводства: по итогам 2008 г. прирост по мясу птицы и по свинине составил 16% и 8% соответственно. Правда, продолжается сокращение поголовья крупного рогатого скота.

Соответствующие изменения касаются и структуры питания россиян. По оценкам специалистов из Мясного союза России через несколько лет отечественного мяса птицы вполне хватит для обеспечения россиян. Свинина также, хоть и в более отдаленной перспективе, может претендовать на заполнение российского рынка. Применительно к говядине прогнозируется увеличение зависимости от импорта, поскольку крупных инвестиционных проектов у нас в этой сфере практически нет.

Но не только в нехватке отечественного мяса дело. Импортное мясо технологически более удобно для использования в мясопереработке и в общественном питании. Объемы переработки мяса довольно внушительные: примерно 30% мяса, отечественного и импортного, используется для изготовления колбас, еще 20% идет на производство полуфабрикатов и консервов. Импортное мясо - унифицированное, это почти как продукт фабричного производства. Отечественное мясо более «живое», с перепадами качества и вкуса. Сравнение цен также не в пользу отечественного продукта. Поэтому мясопереработчики, сравнивая технологические и ценовые характеристики, как правило, отдают предпочтение импортному продукту. Покупатели сырого мяса в рознице, наоборот, предпочитают отечественную продукцию. Поэтому розница и переработка - это условные зоны доминирования отечественного и импортного мяса соответственно17.

Важным фактором роста импорта мяса в 2007-2008 гг. стало укрепление курса рубля. До тех пор, пока в конце 2008 г. курс рубля не сдал позиции, ввозить товары было все выгоднее - номинированные в долларах товары «дешевели», что при сохранении рублевой цены обеспечивало рост выгоды. От крепкого рубля страдали экспортеры, но это было на руку импортерам. «Сильный» рубль ослаблял отечественное животноводство, не оставляя ему шансов на победу в ценовой конкуренции с импортом. Ситуация изменилась с девальвацией рубля в конце 2008 г.: импортное мясо подорожало и соответственно лишилось своего главного достоинства - относительной дешевизны.

Значительную роль в привлекательности импорта мяса играли растущие в последние годы мировые цены на зерно. Российские производители зерна устремились на мировой рынок, цены которого внушали откровенный оптимизм. Кормовая база животноводства и птицеводства поднялась в цене. Ситуация изменилась осенью 2008 г., когда мировые цены на зерно резко упали. Спрос на мировом зерновом рынке сократился, экономическая целесообразность экспорта стала вызывать сомнения. Стали падать и внутренние зерновые цены. И хотя государство с помощью зерновых закупочных интервенций пыталось удержать цены, но рекордный урожай 2008 года упорно тянул цены вниз. Цены упали настолько, что разумнее было отдать зерно скоту, чем брать на себя расходы по торговле зерном. Так проблемы производителей зерна обернулись удачей для животноводов.

Итак, девальвация рубля снизила привлекательность импорта мяса, а падение мировых цен на зерно дало шанс отечественному животноводству потеснить конкурентов. Добавим кредитные возможности, создаваемые сначала нацпроектом, а затем Государственной программой развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., и станет понятен оптимизм тех, кто поддерживает идею импортозамещения на рынке мяса. К 2012 г., согласно Государственной программе развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., производство мяса скота и птицы (в живом весе) планируется довести до 11,4 млн. т., что позволит увеличить долю российских производителей на рынке мяса и мясопродуктов  с 61,1% в 2008 г. до 69,6% в 2012 г18.

Сторонники идеи импортозамещения на рынке мяса возлагают на государство особую надежду. Дело в том, что производители отечественного мяса говорят о готовности увеличить объемы, но признаются в неготовности снизить цены до уровня импортных поставок. У отечественного мяса масса достоинств, но один существенный недостаток - цена. Поэтому ограничение импорта мяса и заполнение рынка отечественным продуктом - это вопрос ценовой нагрузки на потребителя. И тут государству отводится роль защитника малообеспеченных слоев населения, обеспечивающего их «мясными дотациями». То есть отечественные животноводы ожидают от государства помощи не только в поддержке бизнеса, но и в формировании платежеспособного спроса на свою продукцию19

2.2.Использование нетарифных мер регулирования для защиты отечественного мясного рынка

Вокруг правил импортирования ведется непрерывная борьба. История выработки правил квотирования - отдельная тема. Можно было взять за основу прошлый год, а можно позапрошлый, а можно результаты двух или трех лет подряд и т.д. Например, компании, получившие квоты на ввоз мяса в 2009 году, отобраны исходя из деятельности импортеров в 2005-2007 гг.

Схемы распределения квот часто меняются, что отражает сложную закулисную игру бизнеса с властью, включая коррупционный торг. Квоту нельзя приобрести за взятку, но можно повлиять на принимаемый порядок выдачи квот, при котором желаемую квоту получают на совершенно законном основании. Коррупция настолько сильно проникла в эту систему, что был создан Консультативный совет по мониторингу импорта мяса, куда вошли представители Минэкономразвития, Минсельхоза, отраслевых структур, таможни, ветеринарной службы, общественных организаций, в том числе три ассоциации импортеров мяса. Надежда возлагалась на то, что «всех не купят».

Вопрос установления квот - это не только вопрос наполнения рынка и формирования цены, но и политических отношений с той или иной страной. Политический фактор сыграл не последнюю роль в выборе «исторического принципа» квотирования и его «страновой» составляющей. «Исторический принцип» квотирования означал, что квота распределяется между импортерами пропорционально их фактическому ввозу в предшествующий период, а «страновая» разверстка жестко закрепляет доли стран-экспортеров. При этом у импортеров минимальные возможности маневра по странам и по видам мяса, поскольку квоты жестко ограничивают эти параметры. «Исторический» принцип отвечал интересам крупных импортеров по устранению с рынка фирм-однодневок. Чтобы получить квоту, нужно было иметь историю фирмы, зарегистрированные, т.е. легальные объемы ввоза мяса. 

Помимо явных плюсов этой системы - в их числе доверие к поставщикам, многолетний ветеринарный контроль их продукции - исторический принцип востребован в силу нежелания государственных органов проводить трудоемкую работу по оформлению документов с новыми, малоизвестными фирмами. Федеральная антимонопольная служба не однократно указывала, что «исторические» квоты на импорт мяса противоречат принципам свободной конкуренции, поскольку новые игроки не могут получить квоту, ибо не имеют «истории». Новым импортерам оставалось завозить мясо по внеквотному тарифу, работая не на прибыль, а ради статистики, что давало право в будущем получить квоту. «Страновой» принцип плох тем, что не предполагает механизма быстрой замены страны-поставщика в случае проблем с ветеринарным надзором, отчего быстро образуются дефицит и недовольство потребителей20.

Все эти годы импортеры боролись за отмену «страновой» составляющей квот. Ведь тогда покупали бы не там, где положено, а там, где дешевле. Это означало бы снижение цен на рынке, торможение инфляции. Но тогда порушились бы договоренности, открывающие путь в ВТО. Под грифом «политической необходимости» сохранялась «страновая» разверстка квот. Особенно усилилась критика «странового» подхода к квотированию, когда в Европе поднялась цена на мясо и выросла привлекательность мяса из Бразилии. Между тем в изначальном квотировании у Бразилии вообще не было доли, эта страна была погружена в «другие страны». Но дешевое мясо привлекало и его ввозили даже по сверхквотному тарифу, зарабатывая право засчитывать эту статистику при определении квот на будущий год. Сейчас Бразилия в структуре импорта мяса в Россию занимает второе место после США.

Если импортеры концентрировались на порядке получения квот, то отечественные животноводы и особенно птицеводы копили аргументы в пользу уменьшения квот на импорт мяса. В изначальных документах, подписанных в разгар прорыва в ВТО, была заложена идея роста квот и снижения сверхквотных тарифов. Действительно, в 2003-2008 гг. квоты на импорт мяса год от года росли, а таможенные пошлины на импорт сверх квот сокращались. То есть по квотам можно было ввозить все больше, а сверх квот - все дешевле. Например, квота на свежую говядину составляла в 2003 г. 11,5 тыс. т., а в 2006 г. - уже 27,8 тыс. т. На мороженую говядину квота выросла в 2003-2006 гг. с 315 до 435 тыс. т. За этот же период пошлина на импорт говядины сверх квоты сократилась с 60% до 40%. Квота на свинину за 2003-2006 гг. выросла с 337,5 тыс. т. до 476,1 тыс. т., а пошлина сверх квоты снизилась с 80% до 60%.  В 2007 г. квоты снова были повышены, составив на ввоз свежей и мороженой говядины 468,3 тыс. т., свинины - 484,8 тыс. т. (Приложение 1). В 2009 г. этот тренд был сломлен - квоты на импорт мяса впервые за пять лет были снижены, а таможенные тарифы на сверхквотный импорт повышены.

Так, квота на ввоз свинины на 2009 г. выросла на 29,7 тыс. тонн - до 531,9 тыс., а птицы, наоборот, уменьшилась на 300 тыс. тонн - до 952 тыс. Рост квоты на свинину объясняется тем, что до 2009 года существовали отдельные квоты на свинину и тримминг (части туш для глубокой переработки), а теперь их объединили21.  В целом, по оценкам специалистов, импорт мяса в 2009 г. снизился на 500 тыс. тонн. Примерно в эту цифру оценивают прирост отечественного мяса. Также с 1 января 2009 года значительно повышены ставки ввозных таможенных пошлин на отдельные виды мяса. Ставка пошлины на ввоз свинины повышается до 75% против планировавшихся ранее 40%. Пошлина на импорт мяса птицы сверх квоты повышена до 95% против заложенных изначально 40%, выйдя фактически на запретительный уровень. И только пошлина на ввоз охлажденной и замороженной говядины снижена до 30%, что связано с дефицитностью этого вида мяса22.