История возникновения и развития таможенной политики России

В начале XX в. в системе  российских государственных доходов  таможенные сборы играли крупную роль, занимая второе место после доходов от торговли крепкими спиртными напитками. Таможенные доходы составляли 14,5 процента активов царского бюджета, а в абсолютных цифрах более 200 млн. рублей в год.

Таможенный устав 1904 r. установил новую структуру таможенных органов. Теперь таможенная система России состояла из Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Каждая таможня и таможенная застава находились под гласным надзором управляющего и состояли из таможенных и канцелярских чиновников, а также из вольнонаемных досмотрщиков и служителей.

После периода депрессии (1900-1909 гг.) Россия вступила в полосу подъема (1909-1913 гг.). Однако таможенная система не претерпела в этот период существенных изменений. Таможенный устав 1910 г. уточнил некоторые вопросы борьбы с контрабандой, предоставив органам таможенного надзор право самостоятельно проявлять инициативу в производстве обысков и выемок контрабандных товаров в пределах 100-верстной полосы от линии сухопутной границы внутрь страны и от морских берегов.

Сумма таможенных доходов  за 60 лет перед мировой войной возросла более чем вдвое; в 1893-1897 гг. она ежегодно составляла 174 млн. рублей, а в 1913 г. - 370 млн. рублей.

С началом Первой мировой  войны таможенное ведомство оказалось  в значительной степени парализованным, так как на 75% европейской границы России велись военные действия.

Таковы в самом общем виде основные этапы развития таможенного обложения и таможенной службы в России до октября 1917 г.

2. Таможенная  политика в России  с октября 1917 г. по 1991 г.

В послереволюционной России процесс становления и развития таможенного дела и законодательства о нем носил сложный и противоречивый характер, хотя в целом за этот период был накоплен ценный и полезный опыт, без учета и использования которого невозможно совершенствовать современное российское таможенное право. Этот период можно поделить на несколько этапов.

Новая государственная  власть, пришедшая к управлению страной  в результате Октябрьского переворота, скептически отнеслась к, дореволюционной системе таможенных органов, как и к концепции таможенного дела. Реализация ленинской идеи государственной монополии внешней торговли, по существу, заблокировала таможенно - тарифное регулирование и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным инструментом. В период военного коммунизма неоднократно предлагалось закрыть таможенные учреждения. Такие предложения были логическим следствием идеи монополии внешней торговли и обусловили негативное отношение к таможенной службе и таможенному делу в целом.

Переход в начале 20-х  гг. к нэпу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 гг. (особенно в 1924-1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени. На рубеже 20-30 гг. в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается. Однако структура таможенных органов, сложившаяся во второй половине 30 гг. и получившая юридическое закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80 гг.

В сентябре 1917 г. на съезде таможенных служащих был образован  ЦК профсоюза таможенных работников, который более года фактически руководил таможенным ведомством при поддержке Наркома финансов В. Р. Менжинского. В начале 1918 г. возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 г. СНК издал Декрет "О разграничении прав центральной и местных советских властей по собиранию пошлин и о регулировании деятельности местных таможенных учреждений'". Обложение таможенной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение центральной государственной власти. Таможенные учреждения управлялись Наркоматом по финансовым делам. Никакие гражданские и военные власти, профессиональные организации не могли вмешиваться в деятельность таможен.

В первые месяцы Советской  власти, а затем и в период военного коммунизма (1918-1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная  роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. С переходом к нэпу возникла необходимость восстановить таможенно - тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль таможенной службы, практически "реанимировало" таможенные органы.

Декретом СНК РСФСР  от 23 февраля 1922 г. был утвержден  Таможенно - тарифный комитет (ТТК). В его компетенцию входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; вопросы применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу. ТТК играл важную роль в выработке таможенной политики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенном регулированию содержали ссылки на его решения. С переходом в начале 30-х гг. к административным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК значительно снизилась. Он прекратил свое существование в 1964 г.

12 декабря 1924 г. Президиум  ЦИК СССР утвердил Таможенный  устав СССР, явившийся первым  кодифицированным союзным актом  по таможенному делу. Именно Устав (а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ) законодательно закрепил систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х гг.

Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР' не внес значительных изменений  в организацию таможенного управления. В развитии таможенного дела в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений. В период с 1929 по 1932 гг. все более отчетливой становится тенденция к отказу от экономической модели управления и доминированию административно-командных методов. Этот процесс затронул и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.

Таможенное дело в  целом и таможенный контроль в  частности перестали играть важную роль в регулировании экспортно-импортных  операций. В 1932—1934 гг. был упорядочен ускоренный пропуск через границу  грузов общественного сектора и  централизованный расчет по таможенным пошлинам за эти грузы. В связи с этим сократилось число таможенных служащих.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. утвердил новый Таможенный кодекс. По сравнению с ТК 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управление таможенным делом на территории  СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление (ст. 1). ГТУ состоит из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного права и международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учета и контроля. Принятые после 1964 г. нормативные акты по таможенному делу не внесли существенных изменений в таможенное управление.

Наиболее радикальный этап реформы системы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) - самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого времени началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые за всю историю Советского государства таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей. Во-первых, с 1986 по 1989 гг., таможенная служба стала самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экспортно-импортных операций. Главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. Этот период характеризуется организационно-правовым развитием системы таможенных органов. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии нормативных актов, определявших их правовой статус и порядок деятельности (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). Происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразованы в управления ГУГТК; увеличилась сеть местных таможенных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля. Во-вторых, и после 1989 г., когда произошел переход к новым формам управления внешней торговлей и функции таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной и последовательной реформы внутреннего хозяйства новый механизм регулирования внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов имели декларативный характер. В-третьих, отсутствовала законодательная база для перестройки системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать существующим реалиям, но и противоречил принимаемым подзаконным актам.

Развитие таможенного  дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось постановлениями Совета Министров СССР и ведомственными актами. Общее руководство таможенными вопросами осуществлял высший исполнительно-распорядительный орган — Совет Министров, который определял также основные направления дальнейшего развития таможенной системы.

Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 г., существенно изменили организацию таможенного управления. Новый Кодекс узаконил фактически сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган региональные таможенные управления - таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный комитет. Существенно изменились его функции, ориентированные в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей.

В период внешнеэкономической  реформы (1986-1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы. Его особенности связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства - монополиста в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и демократического режима. Логическое завершение данного этапа принятие в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР "О таможенном тарифе". Несмотря на известный радикализм этих законодательных актов, создать принципиально новую таможенную систему на практике так и не удалось.

Формирование национальных таможенных служб в России и других государствах членах СНГ приходится уже на новый этап развития таможенной системы.

2.3 Таможенная  политика в России с 1991 г. до настоящего времени

Глубокий кризис и последующий крах партийно-советской системы управления экономикой и социальными процессами и стремительный переход России к глубоким политическим и социально-экономическим преобразованиям повлекли обновление механизма правового регулирования внешнеэкономической деятельности, а значит; и таможенного дела.

Началом создания таможенной службы и других таможенно - правовых институтов России можно считать распоряжение Президента РСФСР "О деятельности таможенной службы на территории РСФСР" от 25 августа 1991 г. Затем Указом Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. был создан центральный таможенный орган России Государственный таможенный комитет. Однако в то время Россия входила в состав СССР и надо было решать, какой статус приобретет новый государственный орган. В Указе устанавливалось, что председатель ГТК РСФСР является по должности первым заместителем Председателя Таможенного комитета СССР. В течение последующих двух месяцев российский ГТК реально не приступил к практической деятельности, а союзный Таможенный комитет продолжал осуществлять свои функции. Компетенция российского и союзного таможенных ведомств разграничена не была, что порождало неясности и сложности в их взаимоотношениях.

Важным шагом в определении  правового статуса ГТК РСФСР  стал Указ Президента "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР" от 28 ноября 1991 г. В соответствии с ним таможенное ведомство включалось в российскую исполнительную структуру и, следовательно, отделялось от системы таможенных органов СССР. По Указу Президента России "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" от 30 сентября 1992 г. ГТК вместе с другими российскими ведомствами образовывал систему органов межотраслевого регулирования.

С подписанием в декабре 1991 г. Минского соглашения прекратил свое существование СССР. Все таможенные органы, действовавшие на российской территории, должны были перейти под полную юрисдикцию России.

26 декабря 1991 г. российское  Правительство во исполнение  Указа Президента от 25 октября 1991 г. приняло постановление № 65 "Вопросы Государственного таможенного комитета РСФСР". Этим постановлением регламентировался комплекс вопросов по организации таможенного дела и службы. Было утверждено Положение о ГТК РСФСР, определены структура и штатная численность центрального аппарата таможенного органа.

Непременным условием существования  целостного государства является единство внутреннего рынка, свободное перемещение  внутри страны товаров, капиталов. Однако ввиду отказа центральной власти России от жесткой регламентации этих и других вопросов и повышения роли местных органов власти в некоторых областях и городах были приняты решения о запрете вывоза за пределы данных административно-территориальных единиц некоторых видов товаров и об организации досмотра транспортных средств, почтовых отправлений, багажа пассажиров. Чтобы приостановить этот опасный процесс, Президент РСФСР издал Указ "О едином экономическом пространстве РСФСР" от 12 декабря 1991 г., в котором органам власти и управления предписано обеспечить на территории России свободное перемещение товаров, капиталов и рабочей силы. Все акты и решения, незаконно ограничивающие это движение, были признаны недействительными и подлежали отмене. Принцип свободного .перемещения товаров на территории России был еще раз подтвержден Указом Президента РФ "О свободе торговли" от 29 января 1992 г. Этот Указ запрещал также произвольно задерживать и изымать перевозимые грузы по решению местных органов.

Указом Президента "О  либерализации внешнеэкономической  деятельности на территории РСФСР" от 15 ноября 1991 г. Правительству было предложено в качестве первоочередных мер утвердить Положение о лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров в 1992 г., а также разработать порядок налогообложения экспортно-импортных операций и размеры ставок соответствующего налога и таможенных тарифов.