Пенсия за выслугу лет государственным служащим

Введение

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ – это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов  государственной власти РФ и субъектов  РФ компетенции этих органов, установленной  в законодательных и иных нормативных  актах.

Таким образом, государственная  служба осуществляется с момента  принятия в 1995 г. ФЗ "Об основах государственной  службы Российской Федерации" только в таких организациях, которые  называются государственными органами. По действующему законодательству государственной  службой считается исполнение государственным  служащим своих полномочий и должностных  обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных  органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.). Государственный  орган представляет собой учрежденное  в системе государственной администрации  структурное организационно-правовое образование, имеющее специальные  цели и задачи, а также наделенное в нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией.

8 мая 2004 года Президентом  РФ подписан Федеральный закон  N 34-ФЗ "О внесении изменений  в статьи 14, 21 и 25 Федерального  закона "О государственном пенсионном  обеспечении в Российской Федерации".

Изменен порядок определения  размера пенсии за выслугу лет  федеральным государственным служащим.

Размер среднемесячного  заработка, исходя из которого федеральному государственному служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, увеличен с 1,8 до 2,3 должностного оклада. 

Пенсии  федеральным государственным служащим

Федеральные государственные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет. Дополнительным условием является увольнение с федеральной государственной службы по причинам, установленным в ст.7 ФЗ от 15.12.2001 г. К ним относятся: 
1) ликвидация федеральных органов государственной власти, иных государственных органов или сокращение штатов федеральных государственных служащих в федеральных органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах; 
2) увольнение с должностей, утверждаемых в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий; 
3) достижение предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной государственной службы; 
4) обнаружившееся несоответствие замещаемой должности федеральной государственной службы по состоянию здоровья, препятствующему продолжению государственной службы; 
5) увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию. 
Граждане, уволенные с федеральной государственной службы по указанным выше причинам, за исключением ликвидации федерального органа государственной власти или сокращения штатов, имеют право на пенсию за выслугу лет, если они замещали должности федеральной государственной службы не менее 12 месяцев непосредственно перед увольнением. 
Пенсия за выслугу лет назначается и выплачивается одновременно с трудовой пенсии по старости (инвалидности). Выплата пенсии прекращается в период нахождения на государственной службе, дающей право на эту пенсию. 
Для назначения пенсии за выслугу лет в стаж государственной службы включаются периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом РФ. 
Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет, утвержден Указом Президента РФ от 17.12.2002 г. № 1413. 
Если для назначения указанной пенсии требуется трудовой стаж, то в него включаются периоды работы и другой общественно полезной деятельности, засчитываемые в страховой стаж, необходимый для приобретения права на трудовую пенсию по ФЗ от 17.12.2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». 
При наличии стажа государственной службы не менее 15 лет пенсия за выслугу лет назначается в размере 45% среднемесячного заработка федерального государственного служащего за вычетом БЧ и СЧ трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». За каждый год стажа государственной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. Но общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального государственного служащего. 
Размер пенсии за выслугу лет исчисляется из среднемесячного заработка за последние 12 месяцев федеральной государственной службы, предшествующих ее прекращению либо достижению возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости. При этом размер среднемесячного заработка не может превышать 2,3 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) по должности федеральной государственной службы. 
Условия предоставления права на пенсию за выслугу лет государственным служащим субъектов РФ и муниципальным служащим определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.

ЭКСПЕРТНОЕ  МНЕНИЕ

В ходе анализа принимаемых  судами первой, апелляционной и кассационной инстанции решений по требованиям, проистекающих из прав, предусмотренных  статьей 7 №166-ФЗ – пенсии государственным  гражданским служащим за выслугу  лет, выявляются определенные тенденции:  
1. В абсолютном большинстве рассматриваемых решений суды отказывают в удовлетворении требований истцов о назначении им пенсии за выслугу лет в связи с тем, что есть определенная проблема понимания статуса государственного гражданского служащего. В каждом решении суды приводят в качестве обоснования два нормативных акта, детально оговаривающих организационные моменты статуса государственного гражданского служащего: Указ Президента от 03 сентября 1997 г. №981 и Указ Президента от 31 декабря 2005 г. №1574. Данными указами утверждается Реестр должностей государственных гражданских служащих. Те субъекты, которые замещают должности, указанные в Реестре, являются субъектами получения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим, на условиях и по основаниям, предусмотренным Законом №166-ФЗ, №79-ФЗ и т.п. То есть суды руководствуются тем, что для назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим, требуется несколько юридических фактов: помимо таких условий, которые перечислены в специальных федеральных законах, немаловажным является юридический факт замещения определенной должности, которая должна быть учтена в Реестре должностей, утвержденном Указом Президента.  
Проблема заключается в следующем: в соответствии с Законом №166-ФЗ пенсия за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим назначается при одновременном наличии трех условий: 
1) наличие стажа государственной службы не менее 15 лет; 
2) увольнение с федеральной государственной гражданской службы по основаниям, предусмотренным комментируемой статьей; 
3) замещение должности федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением. Из этого правила сделано одно исключение: не требуется замещать должность федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением в том случае, если увольнение произошло вследствие ликвидации федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также по сокращению штата федеральных государственных служащих в федеральных органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. 
Необходимо обратить внимание, что Закон №166-ФЗ не обязывает, чтобы указанные условия, дающие право на пенсию, произошли непосредственно перед назначением пенсии за выслугу лет. Жизненные обстоятельства могут сложиться и так, например, что человек (мужчина) в 40 лет был уволен в связи с ликвидацией государственного органа, имея при этом необходимый 15-летний стаж государственной службы. Впоследствии он не смог либо не захотел работать на государственной службе. В 60 лет ему была назначена трудовая пенсия по старости, после чего он может обращаться за назначением пенсии за выслугу лет. 
То есть сам закон не содержит указаний на то, что должность, замещаемая государственным гражданским служащим, должна быть обозначена в Реестре должностей, и субъектам получения соответствующих пенсий остается неясной и необоснованной дифференциация должностей на включенные и невключенные в Реестр, с чем связывается последующее назначение пенсии за выслугу лет.

2. Обращающиеся в суд  с заявлением лица не всегда  в полной мере понимают значение  институтов права социального обеспечения и гражданского права также в связи со статусом государственного гражданского служащего. Например, в апелляционном определении Московского городского суда от 14 ноября 2012 г. по делу N 11-26936 рассмотрена ситуация, в которой заявитель приравнивал статус адвоката к государственной гражданской службе и полагал, что при прекращении статуса адвоката он имеет право на пенсию в соответствии со ст. 7 Закона №166-ФЗ, что является в корне неверным. 
Подобная проблема рассотрена и в иных судебных решениях, например определение Московского городского суда от 29 июня 2011 г. по делу N 4г/8-5041: М.М.В. обратился в суд с иском к Управлению кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации и Пенсионному фонду Российской Федерации об обязании включить в стаж государственной службы, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет федерального государственного служащего периодов работы в Комызякском отделении Госбанка Астраханской области и в Комызякском районном комитете ВЛКСМ, Астраханском областном комитете ВЛКСМ и в аппарате ЦК ВЛКСМ.

3. Обращения заявителей  зачастую связаны с неверным  пониманием и толкованием сроков, установленных действующим законодательством.  Так, например, апелляционное определение Московского областного суда от 25 сентября 2012 г. по делу N 33-18630 содержит разрешение требования заявителя признать незаконным отказ ответчика в назначении ему пенсии за выслугу лет, обязать включить в специальный стаж периоды его работы с 02.08.1976 года по 14.06.1994 года и назначить пенсию за выслугу лет с 31 мая 2011 года. Требования заявитель мотивировал тем, что 20 сентября 2005 года достиг пенсионного возраста и является получателем пенсии по старости, также он является инвалидом второй группы бессрочно. В период с 02 августа 1976 года по 14 июня 1994 года он работал в органах исполнительной власти и местного самоуправления. Его специальный стаж муниципальной службы составил 12 лет 10 месяцев 12 дней. 
31 мая 2011 года он обратился в Администрацию Клинского муниципального района с заявлением о назначении муниципальной пенсии. 29 июля 2011 года получил ответ, согласно которого установить ему право на назначение пенсии за выслугу лет не представляется возможным, поскольку на 01 сентября 1995 года и позднее он в органах местного самоуправления не работал. Между тем, согласно ст. 1 Закона Московской области от 11.11.2002 года N 118/2002-03 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований Московской области" право на пенсию за выслугу лет, назначаемую в соответствии с настоящим Законом имеют лица, замещавшие на 01.09.95 и позднее на постоянной основе муниципальные должности.

Об инициативе по изменению  выплаты пенсии за выслугу лет  федеральным государственным гражданским  служащим

В экспертном сообществе рассматривается  инициатива одного из органов российской власти о внесении изменений в  Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в части увеличения действующего коэффициента ограничения среднемесячного заработка гражданского служащего до 3,5 должностных окладов, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет.  
В настоящее время в соответствии с ч. 2 ст. 21 указанного закона, размер среднемесячного заработка составляет 2,8 должностного оклада. Изначально в 2001 г. коэффициент устанавливался на уровне 1,8 должностных окладов. Затем с принятием Федерального закона от 8 мая 2004 г. № 34-ФЗ «О внесении изменений в статьи 14, 21 и 25 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» с 1 июля 2002 г. был произведен перерасчет пенсий уже с учетом коэффициента 2,3. Третье повышение было одобрено 18 июля 2009 г. после принятия Федерального закона № 187-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” и статью 39 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации”» – коэффициент был увеличен до 2,8 должностного оклада (с перерасчетом с 1 января 2009 г.). Таким образом, в 2001–2009 гг. произошло увеличение данного коэффициента, а вместе с тем и пенсии за выслугу лет в первый раз на 21,7%, во второй раз на 38,9%. 
Кроме этого, размеры должностных окладов федеральных государственных гражданских служащих, являющихся базой для расчета пенсии по выслуге лет, утверждаемые Президентом РФ, в частности Указом от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих», индексировались с 1 января 2007 г. по 1 октября 2008 г. четыре раза (с 1 января 2007 г. в 1,1 раза, с 1 декабря 2007 г. в 1,15 раза, с 1 февраля 2008 г. в 1,09 раза, с 1 октября 2008 г. в 1,09 раза). 
В рассматриваемом предложении расчетный коэффициент увеличивается на 0,7 должностного оклада (на 25%). Это мотивируется тем, что с 1 октября 2008 г. по 1 января 2014 г. размеры должностных окладов индексироваться не будут, а индексация трудовых пенсий в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» производится несколько раз в год (в бюджете Пенсионного фонда РФ предусмотрена ежегодная индексация не менее чем на 8% в период до 2013 г.), что приведет к реальному снижению доходов федеральных государственных служащих и падению престижа федеральной службы. 
В 2001–2009 гг. по мере увеличения расчетного коэффициента для определения заработной платы государственного федерального служащего различными периодическими изданиями производилось сравнение уровня пенсий для «обычных» пенсионеров по закону 173-ФЗ с уровнем пенсий за выслугу лет для федеральных служащих. В результате чего делался вывод о том, что «максимально возможная пенсия по выслуге лет составляет 75% среднемесячного заработка федерального госслужащего. Это минимум вдвое больше, чем у любого нынешнего «обычного» пенсионера – ведь в отношении прочих у нас еще только ставится задача довести размер пенсии до 40% от среднего заработка»¹. 
Однако в действительности пенсионное обеспечение федерального государственного служащего находится далеко от уровня 75% среднемесячного заработка. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, средний доход государственных чиновников составил в 2010 г. 50,3 тыс. руб. В то же время  Пенсионный фонда РФ приводит данные о том, что средний размер пенсии за выслугу лет у данной категории составляет 10949 руб. (21,7% от среднего заработка). По данным ПФР на 1 февраля 2011 г., средний размер трудовой пенсии по старости составил 8498 руб. Таким образом, при ежегодной индексации трудовой пенсии по старости и сохранении прежнего соотношения доли пенсии за выслугу лет в среднем доходе государственного служащего (при учете отсутствия индексации должностных окладов до 2014 г.), размер трудовой пенсии превысит размер пенсии за выслугу лет. 
Такое положение дел обусловлено особенностями российского законодательства в отношении данной категории пенсионеров: среднемесячный заработок, используемый при расчете пенсии за выслугу лет, не равен фактическому заработку, который рассчитывается с учетом различных стимулирующих надбавок (окладов за классный чин, дополнительных выплат и ежемесячного денежного поощрения)². 
Основная сложность пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих отражена в ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». С одной стороны, данная категория лиц имеет право на получение двух пенсий: пенсии по старости (инвалидности) и пенсии за выслугу лет. С другой стороны, общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой части трудовой пенсии либо общая сумма пенсии за выслугу лет и пенсии по инвалидности не может превышать 75% среднемесячного заработка. При этом в качестве среднемесячного заработка учитывается не общая сумма декларируемого дохода, а размер должностного оклада, который рассчитывается с учетом коэффициента (сейчас 2,8).  
Так, должностной оклад Руководителя аппарата Совета Федерации РФ, по Указу Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» в настоящее время составляет 6300 руб. Следовательно, среднемесячный доход, используемый при расчете пенсии за выслугу лет, составляет 17640 руб. (6300×2,8). В зависимости от выслуги лет, максимальное месячное пенсионное обеспечение данного лица будет находиться в интервале от 7938 до 13230 руб. Должностной оклад категории служащих «Главный консультант» составляет 3900 руб.; при расчетном среднемесячном доходе в 10920 руб., пенсионное обеспечение данной категории лиц при максимальном стаже в 25 лет составит 8190 руб. Таким образом, чем больше будет пенсия по старости (инвалидности), тем меньше будет доля пенсии за выслугу лет в общем пенсионном доходе. 
С 1 января 2010 г. действует норма: если общая сумма материального обеспечения неработающего пенсионера не достигает величины прожиточного минимума, установленной в субъекте Российской Федерации, такому пенсионеру полагается  социальная доплата, которая может производиться как из федерального, так и из регионального бюджета. Очевидно, что государственные служащие не смогут получать доплату из федерального бюджета, так как с учетом двух пенсий «местный» социальный стандарт не может быть меньше

федерального. 
Постановлением Правительства г. Москвы от 21 декабря 2010 г. № 1073-пп «Об увеличении городского социального стандарта с 1 января 2011 года» установлена величина городского социального стандарта на уровне 11000 руб. для неработающих пенсионеров Москвы или ежемесячной компенсационной выплаты отдельным категориям работающих пенсионеров. Эти меры полностью соответствуют пенсионной политике. Установление социального стандарта в субъекте зависит не только от уровня цен и не индексируется как трудовые пенсии по старости. Размер компенсационной выплаты зависит от общей экономической ситуации в регионе. Так, только за 2009 г. размер компенсационной выплаты в г. Москве увеличился на 51,1% (с 6800 до 10275 руб.). На 1 января 2010 г. при численности пенсионеров 2511 тыс. человек число получателей городских доплат составило 2026 тыс. человек (80,7%). В то же время в небогатых регионах общее увеличение пенсионного содержания государственных федеральных служащих приведет только к нарастанию социального неравенства между пенсионерами. Кроме того, надо учитывать, что численность всех получателей пенсии за выслугу лет составляет всего 46 тыс. человек (9% от численности всех федеральных служащих), которые при этом также распределены по разным регионам. 

Условия назначения пенсий федеральным государственным  гражданским служащим  

Федеральные государственные  гражданские служащие - это граждане, замещавшие должности федеральной государственной гражданской службы, государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности федеральных государственных служащих. 
  В стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих включаются в порядке, установленном Правительством РФ, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых Президентом РФ. 
  Федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении по основаниям, предусмотренным ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". 
  Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ", и выплачивается одновременно с ней. 
  Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период прохождения государственной службы РФ. При последующем увольнении с государственной службы РФ или освобождении от указанных должностей выплата пенсии за выслугу лет возобновляется со дня, следующего за днем увольнения с указанной службы или освобождения от указанных должностей гражданина, обратившегося с заявлением о ее возобновлении. 
  Федеральным государственным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет в размере 45 % среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности. За каждый полный год стажа сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 % , но не может превышать 75 % среднемесячного заработка. 
  При определении размера пенсии за выслугу лет не учитываются суммы фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости (фиксированного базового размера трудовой пенсии по инвалидности), приходящиеся на нетрудоспособных членов семьи и на увеличение указанного фиксированного базового размера в связи с достижением возраста 80 лет или наличием инвалидности I группы, размер доли страховой части трудовой пенсии по старости, исчисленной в соответствии с ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" исходя из расчетного пенсионного капитала, сформированного за счет общей суммы страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо в ПФР после назначения пенсии за выслугу лет за период не менее 12 полных месяцев работы и (или) иной деятельности, включая суммы ее увеличения в связи с индексацией (дополнительным увеличением) и перерасчетом (корректировкой), а также суммы, полагающиеся в связи с валоризацией пенсионных прав. 
  Размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев федеральной государственной гражданской службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на трудовую пенсию. 
  Размер среднемесячного заработка, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения), установленного либо сохраненного федеральному государственному гражданскому служащему в соответствующем периоде. 
  Порядок определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии федеральных государственных гражданских служащих, устанавливается Правительством РФ.