Жилищно-коммунальная реформа

Жилищно-коммунальная реформа

Жилищно-коммунальная реформа идет уже с 1997 г. За это время она превратилась в настоящее пугало для населения, которое воспринимает ее почти исключительно как повышение расходов на жилищно-коммунальные услуги. В самом начале действительно была поставлена одна количественно определенная задача — довести плату населения за жилье до 100% издержек ЖКХ. Только в 2002 г. Г. Греф первым из членов правительства набрался смелости сказать, что такая задача не должна ставиться сама по себе, без учета способности всех слоев населения вносить такую плату. (Впрочем, Ю. Лужков о том же говорил всегда.) Сейчас, после принятия нового Жилищного кодекса, мы можем отметить заметные подвижки в этой сфере. Набирает силу ипотечное кредитование. Но в целом следует признать, что ЖКХ как было, так и осталось заповедником нерыночных отношений, своего рода советским анклавом.

Почему так происходит? Речь идет о переходе от одной, нерыночной модели управления ЖКХ, к другой —  рыночной. Основные их черты, разумеется, без деталей показаны в табл. 1.

Таблица 1.

Две модели организации  ЖКХ

Это две принципиально различные, несовместимые модели. Общее между ними только то, что инженерные сети принадлежат естественным локальным монополиям, контролируемым местными властями, если не создаются автономные системы (свои котельные, генераторы энергии и т.п). Первая модель неэффективна, что доказано всем нашим опытом. Но перейти ко второй непросто, прежде всего потому, что любой новый институт или комплекс институтов будет некомплементарным к окружающей институциональной среде.

Первый узел проблем. Захотите возложить на жильцов 100% издержек, не удастся обойтись жилищными субсидиями беднякам, так как последние быстро станут для них основным источником доходов, убивая трудовые мотивации. Захотите повысить зарплату и пенсии, чтобы хватало на оплату жилья, столкнетесь с угрозой инфляции и нецелевым использованием дополнительных доходов семей, приученных к бесплатности или дешевизне данного блага. Возможен эволюционный путь — параллельно и как бы без прямой связи растут и доходы, и тарифы на ЖКУ. Тогда будет расти недовольство ростом тарифов, которые съедают повышение доходов, причем этот вариант кажется необъяснимым ничем иным, кроме как желанием работников ЖКУ подзаработать на безответных жильцах. Противодействие их реформе гарантировано, так оно и происходит.

Второй узел проблем. Требуется  снизить издержки на ЖКУ, для чего имеются очень большие возможности. Но для этого нужна рыночная конкуренция, а значит, свободное ценообразование на рынке услуг ЖКУ. Есть мнение, поддержанное даже А.Б. Чубайсом, что нынешний уровень тарифов достаточен, чтобы заинтересовать бизнес. Возможно это и так, но что-то бизнес пока не рвется на коммунальный Клондайк (в этом случае, кстати, вообще можно было бы обойтись без рыночных реформ). Но свободное ценообразование нельзя допустить, если зарплата не включает покрытие расходов семей на жилье. Приходится продолжать субсидирование коммунальных предприятий, чтобы они могли покрывать убытки от заниженных тарифов. Ловушка низких зарплат (прежде всего бюджетников) и пенсий налицо. Кроме того, такой порядок делает неизбежным сохранение иерархической монопольной структуры, в которой никто не заинтересован в реформе: хорошо получать бюджетные деньги, делиться с муниципальными чиновниками и повышать тарифы на ЖКУ в отсутствие конкуренции. К тому же, бесплатная приватизация квартир в существующем жилом фонде, проведенная в 1990-х гг., без наложения на новых собственников ответственности, вытекающей из владения собственностью, также создала ловушку: кондоминиумы или товарищества собственников жилья, которые должны быть представителями жильцов на рынке ЖКУ, не получают необходимого распространения (за исключением сектора элитного жилья), а частные владельцы недвижимости, которые могли бы строить свой бизнес в жилищно-коммунальном хозяйстве, при контролируемых тарифах в основной части жилого фонда также не становятся массовым явлением. Совершенно очевидно, что некомплементарность существующих и новых институтов, незаинтересованность и противодействие реформе со стороны жильцов, чиновников и работников предприятий ЖКХ обусловливают отторжение или извращение институтов, которые она призвана создать.

Указанные проблемы хорошо известны. Их разрешения надо искать в том числе и за пределами ЖКХ, в частности в политике доходов, во взаимосвязи доходов и тарифов на ЖКУ, во взаимосвязи реформ ЖКХ, энергетики, газовой промышленности, в активизации местного самоуправления. Вместо этого основное внимание уделяется частным вопросам, решение которых не дает серьезных продвижений.

Пенсионная реформа

Напомним основные факты, которые делают проблемы пенсионного  обеспечения в России исключительно  острыми и неуклонно обостряющимися.

1. В России один из самых низких в мире пенсионных возрастов — 60 и 55 лет для мужчин и женщин соответственно. Ниже только в Боливии (55 и 50 лет) и в Сингапуре (55 лет).

2. Население страны быстро стареет. В 1939 г. доля лиц пенсионного возраста в общей численности населения составляла 8,6%, в 1953 г. — 11,7, в j970 г. —15,4, а в 2004 г. уже 20,3%. По прогнозам демографов, при нынешних тенденциях изменения возрастной структуры населения этот показатель составит в 2025 г. — 27,6%, в 2050 г. — 36,1%. Число лиц пенсионного возраста на 1000 трудоспособных увеличится с 346 человек в 2000 г. до 465 — в 2020 г. и 741 человек в 2050 г. Если брать международный стандарт пенсионного возраста (65 лет), то этот же показатель составит 181, 216 и 341 человек. При этом надо учесть среднюю продолжительность жизни после выхода на пенсию, данные по которой приведены в табл. 2.

3. Отношение средней пенсии к средней зарплате (коэффициент замещения) у нас быстро уменьшается (1992 г. — 26,0%; 1998 г. — 37,9%; 2001 г. — 31,6%; 2004 г. — 28,0%). По оценкам Пенсионного фонда России, коэффициент замещения среднего размера трудовой пенсии в распределительной системе сократится с 25,4% в 2005 г. до 21,7% в 2010 г. и 12,1% в 2020 г. Рост пенсий в реальном выражении при этом будет падать с 6 до 4% в 2009—2012 гг. и к 2020 г. составит всего 1,4%. Сохранение коэффициента замещения на нынешнем уровне требует увеличения бюджетных расходов минимум вдвое.

Таблица 2. Средняя продолжительность жизни

после выхода на пенсию, лет

Население России, 2001. М: ЦДЭЧ, 2002. С. 185, 190.

Если ничего не изменится, к 2020 г. государственная пенсионная система либо будет практически ликвидирована, либо на покрытие дефицита Пенсионного фонда России придется выделять из бюджета до 1,4% ВВП. Чтобы люди, которым предстоит выйти на пенсии через 10—15 лет, могли сформировать более или менее приличные пенсионные накопления, действовать надо было вчера.

4. В России практически  нет "длинных" денег, которые  можно привлекать для реализации масштабных долгосрочных проектов. Всюду в мире главным источником таких денег являются пенсионные фонды. Они же наращивают пенсионные накопления через вложения на финансовых рынках.

Итак, ситуация обостряется. Между тем реформа фактически встала. Напомним, что активные дискуссии по пенсионной реформе начались в 1997 г. Тогда признали, что лучшая мировая практика, каковой считалась пенсионная система Чили, построенная на негосударственных пенсионных фондах, конкурирующих между собой, в России напрямую не пройдет.

В 2001 г. был принят пакет  пенсионных законов, определивших законодательную базу реформы, после чего началась ее технологическая подготовка. В 2003 г. развернулись дебаты между ПФР и управляющими компаниями, рассчитывавшими привлечь пенсионные накопления, по поводу того, как должны распределяться роли в управлении ими. В итоге только около 5% всех владельцев накопительных пенсионных счетов согласились отдать свои деньги в управление частным компаниям, остальные средства ПФР были переданы в управление государственному Внешэкономбанку. И это при том, что государственные учреждения вправе вкладывать средства только в низкодоходные государственные бумаги, что при нынешнем уровне инфляции в России принесет прямые потери будущим пенсионерам. Тем не менее активность всех участников процесса, казалось, обещала быстрый прогресс. Но во всех этих дискуссиях, в том числе в принятом пенсионном законодательстве, не учитывались некоторые обстоятельства: 1) возможность изменения доходной базы ПФР (с 2005 г. ЕСН снизился с 35,7 до 26% фонда заработной платы, а с учетом применения регрессивной шкалы — по факту примерно до 24%); 2) возможность изменения пенсионного возраста, о чем перед выборами и думать считалось неприличным; 3) необходимость заметного вклада граждан в собственные пенсионные накопления (наряду с работодателями и государством, как в других странах), без чего формирование пенсионных накоплений в мало-мальски приемлемых суммах вряд ли было возможным, либо становилось чересчур обременительным для экономики. Иными словами, предполагалось, что граждане с 1953 по 1967 годы рождения будут вносить на свои счета 2% от зарплаты, а лица, родившиеся после 1967 г., — 6%.

Когда вышеуказанные факты  пришлось принять во внимание, группа лиц 1953—1967 гг. рождения была исключена  из программы пенсионных накоплений, вследствие чего вся реформа оказалась под вопросом. В мае 2004 г. На бъединенной коллегии Минэкономразвития и Минфина России было сделано важное заявление о "мягком" варианте повышения пенсионного возраста и о перечислении наемными работниками на свои пенсионные счета средств в размере 4% от заработка. Но затем процесс монетизации льгот, вызвавший волну протестных настроений, парализовал пенсионную реформу, как и ряд других возможных институциональных преобразований, создав тем самым негативный прецедент, усиливающий недоверие населения и во многом сводящий на нет результаты предшествующей работы. Надежду на начало нового этапа пенсионной реформы сейчас внушает только инициатива Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), которая вышла с предложением о вложении средств пенсионного фонда в акции и облигации российских компаний. Однако уроки пенсионной реформы порождают вполне обоснованную тревогу.