Социальная политика в РФ

Социальная политика в РФ исходит  из конституционного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека. 
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ). 
Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. ст. 38 - 39). 
В этих целях в Российской Федерации создается и развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. 
Конституция провозглашает право каждого: 
- на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37); 
- на жилище (ст. 40); 
- на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов и других источников (ст. 41); 
- на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ст. 43); 
- на пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ст. 44). 
Образование, здравоохранение, доступное жилье - именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют "человеческий капитал" - образованную и здоровую нацию. От их состояния зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему. В Послании Федеральному Собранию весной 2004 года Президент России В. Путин сконцентрировал внимание на самых насущных для граждан страны проблемах - качестве и доступности медицинского обслуживания, образования, жилья - и наметил пути социальной модернизации, а осенью 2005 года по его инициативе было заявлено о национальных проектах в тех же сферах. 
В этот период достаточно четко сформулированы задачи социальной модернизации. Было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого прежде всего следует, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. Одновременно необходимо создавать стимулы для развития добровольного медицинского страхования. Сверхзадача модернизации отечественного здравоохранения - повышение его эффективности и, как следствие, показателей здоровья нации. 
Чтобы не допустить утраты российским образованием своих преимуществ и одновременно усилить его инновационность, необходимо повышать и модернизировать требования к образованию. Формулировать современные запросы к образованию способен только рынок труда. Поэтому результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда. 
В жилищной сфере старые методы и подходы, которые и раньше не решали квартирный вопрос для большинства, теперь вообще не работают. Поэтому для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья. Поставлена задача создать такие условия, чтобы к 2010 году минимум треть граждан страны могли бы приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов. 
Итак, сформулированные в 2004 году задачи здравоохранения, образования и жилищной сферы носят стратегический характер. Их решение во многом зависит от того, какие темпы будет демонстрировать вся российская экономика в долгосрочной перспективе. 
При определении социальных инициатив, которые мы сегодня называем национальными приоритетными проектами, выбрана тактика конкретных шагов. Поставлены задачи по наиболее острым проблемам образования, здравоохранения, жилищной сферы, сельского хозяйства. Вместе с тем это задачи, которые реально могут быть решены за 2 года при существующей эффективности государственного механизма и при имеющемся "запасе прочности" по основным макроэкономическим параметрам в среднесрочной перспективе. 
Приоритетные проекты - их можно назвать "ближними целями" - не отменяют определенные ранее стратегические задачи по модернизации здравоохранения и образования, формированию платежеспособного, массового рынка жилья. 
Приоритетный национальный проект "Здоровье" включает в себя направления "Развитие первичной медико-санитарной помощи" и "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью". 
По направлению "Развитие первичной медико-санитарной помощи" основным показателем является повышение доступности и качества первичной медико-санитарной помощи. Целью направления "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью" является повышение обеспеченности населения высокотехнологичной медицинской помощью к 2008 году до 45%. 
Приоритетный национальный проект "Образование" включает направления "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня", "Повышение уровня воспитательной работы в школах" и "Развитие системы профессиональной подготовки в армии". 
По направлению "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования" основными блоками мероприятий являются: стимулирование вузов и общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы; государственная поддержка талантливой молодежи; поощрение лучших учителей. 
По направлению "Внедрение современных образовательных технологий" основными мероприятиями являются: разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети Интернет, приобретение и поставка в общеобразовательные учреждения компьютерного оборудования, а также оснащение школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием. 
По направлению "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня" основными мероприятиями являются: создание к 2008 году в России двух университетских центров на 30 тысяч мест каждый - в Южном и Сибирском федеральных округах, а также двух бизнес-школ (по 500 мест каждая) в московском регионе и Санкт-Петербурге. 
По направлению "Повышение уровня воспитательной работы в школах" основным мероприятием является выплата дополнительного ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство, включая учителей начальных классов. 
По направлению "Развитие системы профессиональной подготовки в армии" основными мероприятиями являются: расширение возможностей получения начального профессионального образования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву; предоставление преференций при подготовке к поступлению в вузы и получении высшего образования лицам, отслужившим не менее 3 лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин. 
Кроме того, предусматривается реализация проекта "Сельский школьный автобус", в рамках которого в 2006 - 2007 годах субъектам Российской Федерации будут предоставлены субсидии в сумме 2,08 миллиарда рублей (в том числе 1 миллиард рублей в 2006 году) на приобретение ежегодно не менее 3500 школьных автобусов на условиях паритетного финансирования. 
Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" на первом этапе реализации (2006 - 2007 годы) включает четыре направления: "Повышение доступности жилья", "Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования", "Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры", "Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством". 
Меры, предусмотренные в рамках каждого направления, предполагают дальнейшее развитие правовой базы, обеспечение сбалансированной бюджетной и организационной поддержки расширения спроса и предложения на рынке жилья. 
Механизмами реализации проекта являются Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы и предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. 
Российская система социальной политики базируется на принципах "кто ты есть" (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и "что ты сделал" (система трудовых пенсий). Принцип "что ты имеешь" используется частично, например при определении жилищных субсидий и выплате детских пособий. 
При разработке социальной политики должны определяться приоритеты, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее важными и неотложными, требующими первоочередного решения. Государственная и муниципальная социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. 
  
Минимальные социальные стандарты 
  
Важнейшим механизмом реализации социальной политики государства является система минимальных социальных стандартов. Социальный стандарт - минимально необходимый уровень удовлетворения социальных потребностей населения. Некоторые примеры минимальных социальных стандартов: 
- минимальный уровень оплаты труда; 
- минимальный уровень социальных пенсий и других социальных выплат; 
- нормативная обеспеченность жилой площадью; 
- предельная доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи; 
- образовательные стандарты и программы, в пределах которых образование является бесплатным; 
- перечень лечебно-профилактических услуг, оказываемых за счет бюджетных средств. 
Минимальные социальные стандарты призваны установить те пороговые значения социальных благ для человека, ниже которых опускаться нельзя (с позиций современных представлений об уровне и качестве жизни). Этот "стандартный" уровень социальных благ, гарантированный каждому человеку, должен быть доступным по цене или вообще бесплатным для потребителя, т.е. частично или полностью оплаченным из бюджетных и внебюджетных средств. 
Социальные стандарты выражаются через социальные нормы. Социальные нормы - единые или групповые для однородных территорий меры социальных потребностей. Примеры социальных норм: 
- норма обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы; 
- нормы наполняемости школьных классов и групп в детских дошкольных учреждениях; 
- нормы суточного потребления воды на одного жителя; 
- нормы обеспечения населения отдельными социальными услугами; 
- нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг. 
До 2003 года все эти стандарты и нормы являлись государственными и регулировались федеральными правовыми актами. Федеральный закон 1995 года обязывал органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, а органы государственной власти - гарантировать выполнение указанных стандартов путем закрепления в доходах местных бюджетов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Однако реализовать эти обязательства не удалось, поскольку соблюдение минимальных социальных стандартов и норм требует крупных бюджетных расходов. В 90-е годы в России было принято большое количество федеральных законов, устанавливающих те или иные социальные льготы, не обеспеченные финансированием. В результате социальные обязательства государства превысили всю сумму его консолидированного бюджета. 
Осознание этого факта побудило государство к разумному пересмотру своих социальных обязательств, приведению их в соответствие с реальными возможностями бюджета. Было произведено разграничение минимальных социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. При этом за федеральным уровнем сохранились наиболее важные минимальные социальные стандарты. Значительное количество фактически нереализуемых социальных льгот было отменено, другая часть была "монетизирована", т.е. трудно учитываемые "натуральные" льготы были преобразованы в денежные компенсации. Каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать финансирование введенных им социальных стандартов и норм и приводить их в соответствие с имеющимися финансовыми ресурсами. Федеральный закон 2003 года определил право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и нормативы предоставления бюджетных услуг по вопросам местного значения. Подробнее об этом будет рассказано в главе 6. 
  
Разграничение полномочий между уровнями власти 
в сфере социальной политики 
  
В задачи федерального уровня власти входит установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации. 
Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики. 
Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования. 
Компетенция муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики определена Федеральным законом 2003 года и приведена в табл. 5.1.1. Компетенция городских округов включает в себя сумму компетенции поселений и муниципальных районов. 
  
Таблица 5.1.1 
  
Компетенция муниципальных образований в социальной сфере 
 

  
Принцип разделения компетенции между  поселениями и муниципальными районами состоит в том, что на уровень  муниципальных районов вынесены в основном вопросы образования  и здравоохранения, требующие соответствующей  инфраструктуры, сложного оборудования и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на содержание. 
Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления, значительно шире предусмотренного Федеральным законом 2003 года. В частности, многие муниципальные образования содержат: 
- комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других социальных групп; 
- социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовершеннолетних; 
- дома инвалидов и престарелых; 
- детские дома; 
- учреждения временного проживания для лиц без определенного места жительства или попавших в критические жизненные ситуации (беженцы, погорельцы и т.п.); 
- центры психолого-педагогической помощи населению; 
- центры экстренной психологической помощи по телефону и т.д. 
Органы местного самоуправления также осуществляют мероприятия и финансируют организационные структуры по борьбе с наркоманией, детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров. В свете Федерального закона 2003 года социальные услуги всех перечисленных учреждений и виды деятельности органов местного самоуправления, а также выплата заработной платы педагогических работников и другие расходы по финансовому обеспечению образовательного процесса должны рассматриваться как государственные полномочия. Они могут возлагаться на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов федеральными законами и законами субъектов РФ, с выделением необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств. Это соответствует принципу субсидиарности и целесообразно, поскольку органы местного самоуправления лучше знают все условия и факторы предоставления конкретных социальных услуг конкретным людям. 
  
Основные направления муниципальной социальной политики 
  
К основным направлениям муниципальной социальной политики, фактически реализуемым органами местного самоуправления и рассматриваемым в настоящей главе, относятся: 
- содействие занятости населения и обеспечению благоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования; 
- содействие обеспечению граждан жильем путем создания условий для жилищного строительства и прямое обеспечение помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; 
- участие в обеспечении социальной поддержки отдельных групп населения; 
- организация муниципальной системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; 
- организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; 
- создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в муниципальном образовании, содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; 
- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений; 
- реализация муниципальной молодежной политики. 
Разработка конкретной системы мероприятий в рамках муниципальной социальной политики должна учитывать тип данного муниципального образования и специфику местного сообщества. Она осуществляется и реализуется органами местного самоуправления с привлечением широких слоев общественности. В представительном органе муниципального образования, как правило, создаются комитеты и комиссии по социальной политике. В структуре местной администрации обычно есть заместитель главы по социальным вопросам и структурные подразделения, курирующие то или иное направление социальной политики (образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т.д.). Данные структурные подразделения координируют свою деятельность с соответствующими государственными органами субъекта РФ.