Собеседование

Введение

1.  Общая характеристика источников муниципального права

1.1.  Источники муниципального права на федеральном уровне

1.2.  Источники муниципального права на региональном уровне

1.3.  Источники муниципального права на уровне муниципальных образований

1. Общая характеристика  источников муниципального  права  

1.1 Источники муниципального  права на федеральном  уровне

Источники муниципального права в Российской Федерации  разделяются на три уровня, основной из которых – федеральный уровень, т.е. данные источники принимаются  Федеральными органами законодательной  власти. Первое место здесь занимает Конституция.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции  РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция  РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции  устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для  всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также  государственные гарантии осуществления  местного самоуправления.[1]Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ.

Гл. 8 Конституции  РФ полностью посвящена организации  местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются  основные формы и способы осуществления  местного самоуправления, территориальные  основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции  РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В ст. 131 фиксируются  гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления.[2] К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий.

В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов  и сборов; осуществление охраны общественного  порядка; решение иных вопросов местного значения.

В ст. 133 Конституции  РФ устанавливает запрет на ограничение  тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции  РФ и федеральных законах.

После Конституции, второе место занимают Федеральные  законы Российской Федерации, в которых  содержатся нормы, регулирующие местное  самоуправление.

Базовым федеральным  законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131.

В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. значительно  изменена концепция местного самоуправления. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Так, например, Федеральный Закон о местном  самоуправлении 1995 г. устанавливал одноуровневую  модель местного самоуправления, кроме  того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал  их полномочий. Федеральный Закон  о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает  необходимость создания пяти видов  муниципальных образований: городских  и сельских поселений, муниципальных  районов, городских округов, внутригородских  территорий городов федерального значения. При этом территории городских и  сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях  осуществляется двухуровневое местное  самоуправление. Территории городских  округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы  вместо примерно 12000 муниципальных  образований, сформированных в соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 1995 г., их возникло около 24000.[3]

Особенность Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается и в том, что  каждый из видов муниципальных образований  призван решать присущие только ему  вопросы местного значения, т.е. вопросы  местного значения поселения не совпадают  с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое  нововведение является положительным  фактором. Оно призвано исправить  существующую в настоящее время  ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город  и поселение с числом жителей  в несколько сотен человек  обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических  потенциалов.

Важным является также то, что различные муниципальные  образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в  зависимости от их потребностей. Это  полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями». [4]

Федеральный закон  о местном самоуправлении 2003 г. также  предусматривает особенности осуществления  местного самоуправления в городах  федерального значения, закрытых административно-территориальных  образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям подверглись и организационные  основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном  самоуправлении 1995 г. допускалось существование  десятков возможных схем организации  муниципальной власти, то ныне действующий  закон ограничивает возможности  муниципальных образований в  данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения  численности представительных органов  местного самоуправления и порядка  занятия должности главы местной  администрации.

В связи с этим можно отметить, что Федеральный  Закон о местном самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все  вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный Закон  о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В то же время нельзя не отметить, что рассматриваемый  закон получает не только положительные  отклики, но и отрицательные. Так, например, отдельные его аспекты вызывали серьезные споры еще на этапе  разработки. В первую очередь они  касались увеличения возможности государственных  органов и должностных лиц  вмешиваться в деятельность органов  и должностных лиц местного самоуправления и даже напрямую подменять их. Многие положения рассматриваемого закона существенно ограничивают самостоятельность  местного самоуправления, гарантированную  Конституцией РФ. Неоднозначно оценивались  и оцениваются вводимые данным законодательным  актом механизмы выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных образований.

Изначально было предусмотрено, что Федеральный  Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако впоследствии Государственная  Дума сразу в трех чтениях приняла  поправку к закону, согласно которой  переходный период ввода реформы  в действие продлевается до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка не носит императивного  характера. Это означает, что субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими законами осуществить  ее раньше.[5]

С момента вступления в силу Федерального Закона о местном  самоуправлении 2003 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных  акта, регулирующих организацию местного самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из них с 1995 г. действует частично: после  принятия Федерального Закона о местном  самоуправлении 1995 г. силу сохранили  его ст. 49—76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и  ст. 80—86 (регулирующие вопросы организации  территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения  Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов  местного самоуправления.

В развитие Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. также были приняты следующие  федеральные законы: «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (на данный момент это закон отменен, так  как вступил в силу новый Федеральный  закон «О муниципальной службе»  от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ); «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ; «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

Непосредственно в  развитие Федерального Закона о местном  самоуправлении 2003 г. приняты следующие  федеральные законы: «О государственной  регистрации уставов муниципальных  образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.

Следует иметь в  виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного  характера. Так, полномочия органов  местного самоуправления в земельной  сфере закреплены в ЗК РФ[6], полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; в сфере гражданской обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ; в сфере охраны атмосферного воздуха  — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ и т.д.

На федеральном  уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации  местного управления.[7]Наиболее известными являются Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1; Постановление Государственной Думы «О проекте Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации”» от 10 июля 1996 г. № 528-ПГД.

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: «О Конгрессе  муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281; «Об  утверждении Основных положений  государственной политики в области  развития местного самоуправления в  Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370; «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 ноября 2003 г. № 1395; Письмо «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации и признании  утратившими силу некоторых законодательных  актов Российской Федерации в  связи с принятием федеральных  законов «О внесении изменений и  дополнений в Федеральный Закон  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 2004 г. № Пр-1433.