Анализ законодательства в сфере государственной поддержки многодетных семей

Анализ законодательства в сфере государственной поддержки многодетных семей

Право многодетных семей на социальную защиту проистекает из конституционных  принципов, обусловленных социальной природой Российского государства. Главные направления и механизмы  реализации государственной семейной политики определены в Указе Президента РФ от 14 мая 1996 г. №712 «Об основных направлениях государственной семейной политики».

В целом федеральное законодательство, устанавливающее социальные гарантии семьям с детьми, в том числе многодетным семьям, насчитывает более 20 нормативных правовых актов. Однако из этого не следует, что в России имеется системный правовой комплекс обеспечения государством мер социальной защиты многодетных семей.

Парадоксально, но факт - федеральное законодательство вообще не определяет, что такое современная российская семья, а тем более - неполная семья или многодетная семья. По сути Семейный кодекс признает только один тип семьи - состоящей из супругов, находящихся в зарегистрированном браке, независимо от того, есть ли у них дети и сколько их. Таким образом, на законодательном уровне становится невозможным дифференцированный подход к каждому типу семьи.

Кроме того, федеральное законодательство регламентирует вопросы социальной защиты многодетной семьи, используя такие неудачные, с точки зрения определенности содержания, термины, как «поддержка», «содействие». При том, что такого рода терминология не имеет основы в Конституции РФ, которая оперирует терминами «социальное обеспечение» (часть 1 статьи 39; подпункт «ж» части 1 статьи 72), «социальная защита» (подпункт «ж» части 1 статьи 72).

Между тем правовая терминология - не второстепенная вещь, она определяет качество закона, его точность, адекватность восприятия теми, кому закон адресован, в конечном счете - уровень правопорядка в стране. Любой термин - это идея, отражающая суть правовой политики государства. Понятна идея, точно определение - ясна и государственная политика. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона

Большинство федеральных законов  не содержат конкретных норм, предусматривающих  определенные меры социальной защиты. Исключение составляет Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статья 15 которого устанавливает размер пособия в зависимости от количества детей в семье.

До сих пор действует нормативный (то есть заменяющий собой федеральный закон) Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». Конституционный суд неоднократно указывал на то, что в отсутствие федерального закона издание Президентом указа, восполняющего правовые пробелы, допустимо при условии, что его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, данный Указ носит временный характер и не освобождает федерального законодателя от необходимости принятия соответствующего федерального закона.

В то же время имеется противоречие между положениями Указа и  положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который отнес решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Это значит, что в федеральные законы не должны включаться положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ. В полной мере такого рода ограничение распространяется и на указы Президента, ибо, как следует из части 3 статьи 90 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента не должны противоречить федеральным законам.

Устранение указанного противоречия возможно двумя путями:

-отмена данного Указа. В этом случае субъекты РФ будут полностью самостоятельны в выборе правовых форм и способов обеспечения социальной защиты многодетных семей, что может привести к неоправданным различием в уровне социальной защиты граждан в зависимости от места их проживания;

-принятие вместо упомянутого Указа специального федерального закона, который при этом не должен будет содержать норм, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. В случае включения в федеральный закон такого рода норм их финансовое обеспечение должно будет осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.

Во всяком случае, в  отсутствие федерального закона Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах  по социальной поддержке многодетных  семей» выступает в определенном смысле эталоном уровня социальной защиты многодетной семьи, ибо содержит минимальный набор мер социальной защиты, который должен обеспечиваться в регионе: льготы по оплате коммунальных услуг (в размере не менее 30% от установленной стоимости); первоочередной прием детей в дошкольные учреждения; бесплатное питание для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений; бесплатный проезд на внутригородском транспорте; бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет; бесплатное посещение музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок не менее одного раза в месяц; оказание необходимой помощи многодетным родителям, желающим организовать фермерские хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры; обеспечение первоочередного выделения для многодетных семей садово-огородных участков; содействие предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья; и ряд других мер.

Как показал анализ регионального законодательства, регулирующего меры социальной защиты многодетных семей в ЦФО, именно этот Указ Президента являлся базовым при принятии региональных нормативных правовых актов.

Законодательство субъектов  РФ, входящих в ЦФО, по-разному регулирует вопросы нормативных правовых актов, предусматривающих меры социальной защиты многодетных семей. В подавляющем большинстве субъектов РФ (помимо тех субъектов, где меры социальной защиты многодетных семей вообще урегулированы не законом, а нормативным правовым актом органа исполнительной власти) определение порядка исполнения закона делегировано органам исполнительной власти. Следует заметить, что такой способ реализации закона, как делегирование нормотворчества в части исполнения закона самому исполнителю, требует от законодателя особой осторожности. Ибо, будучи неограниченным в своих полномочиях по определению механизма исполнения закона, исполнитель может реализовывать их произвольным образом, чем нарушается принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В законах Брянской, Воронежской, Ярославской областей вообще отсутствуют нормы, устанавливающие механизм исполнения закона, что может означать только одно - орган исполнительной власти обладает широкой свободой усмотрения в его реализации.

В то же время следует  отметить, что региональное законодательство, в отличие от федерального, в части  регулирования права на социальную защиту многодетных семей более  развито, содержательно и разнообразно. Так, помимо мер, предусмотренных Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», субъекты РФ установили за счет собственных бюджетных средств дополнительные меры социального обеспечения многодетных семей. В частности: субсидии в размере 50% абонентской платы за телефон (Белгородская область); дополнительное ежемесячное пособие на каждого ребенка из многодетной семьи; бесплатное предоставление физкультурно-спортивных услуг государственными и муниципальными учреждениями физкультуры и спорта (Владимирская и Тамбовская области); бесплатное оказание социально-экономических, социально-медицинских, социально-психологических, социальнопедагогических, социально-правовых, социально-бытовых и иных социальных услуг государственными учреждениями социального обслуживания (город Москва); обучение и переобучение членов многодетной семьи в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования с учетом конкретных потребностей экономики области за счет средств областного бюджета (Тамбовская область); и др.

Однако существенное нормативное многообразие в социальной сфере не всегда оправданно, так  как при отсутствии гарантированного минимума мер социальной защиты может  возникнуть ситуация конституционного неравенства прав граждан в зависимости от места их жительства. Каким бы разнообразным и развитым ни было региональное законодательство, это не освобождает Российское государство от обязанности обеспечить единый федеральный социальный стандарт социальной защиты многодетной семьи на всей территории РФ.

Кроме того, отсутствие на уровне федерального законодательства системного подхода к решению  вопросов обеспечения социальной защиты различных типов семей проявляется  на уровне регионального законодательства также в виде терминологической путаницы, использовании одних и тех же понятий в различных смыслах, в их общей неопределенности и расплывчатости. Такого рода неопределенность неизбежно оборачивается произвольным применением норм и создает у граждан, которым эти нормы адресованы, ощущение незащищенности и недоверия к власти и закону.

Если попытаться систематизировать  меры социальной защиты многодетных  семей, исходя из того смысла, который  применительно к отдельным их видам определен федеральным  законодателем и вытекает из этимологии слов, используемых в региональном законодательстве, то система мер социальной защиты многодетной семьи могла бы выглядеть следующим образом:

• меры социального обеспечения, предоставляемые в виде государственной (для малообеспеченных многодетных семей) и иной социальной помощи, - социальные пособия, субсидии, компенсации, социальные услуги, жизненно необходимые товары;
• иные меры социальной защиты, в том числе предоставление льгот в процессе реализации многодетными семьями их законных прав; меры общественного поощрения многодетных семей, добросовестно воспитывающих детей.