Актуальность идеальной бюрократии Макса Вебера в современной России

 

1.3.2. Рациональная бюрократия.

 

По мнению многих исследователей, концепция рациональной бюрократии М. Вебера является актуальной и в наши дни как один из элементов развития современного общества.

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства.

Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах».5

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок.

Необходимо отметить, что само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

е) должностное лицо не может присвоить свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

з) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их безличных  должностных обязанностей (т.е. отсутствие  чрезмерной личной зависимости  от руководителей и частных  лиц);

2) они организованы в  четко установленную иерархию  должностей (т.е. лестницы должностей  и рангов);

3) каждая должность обладает  строго определенной сферой полномочий (решает конкретный круг вопросов);

4) чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного  соглашения (т.е. с необходимыми гарантиями);

5) кандидаты отбираются  на основании их специальной  квалификации и при этом назначаются  на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит  постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается  как единственный или, по крайней  мере, основной род занятий занимающего  ее лица;

8) существует система  служебного продвижения в соответствии  со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от  владения средствами управления  и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей  деятельности жесткой и систематической  дисциплине и контролю.

 

Глава 2. Сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления.

 

Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены.6 Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся.

Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.

Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится, прежде всего, специализация чиновников и их профессиональная компетентность.

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации

 

2.1. Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии.

 

Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени, приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.7

Повсеместное распространение бюрократии вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».8

 

2.2. Дисфункции бюрократии.

 

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике.

Ведь идеальная форма бюрократии, предложенная Вебером, недостижима на практике по ряду причин:

1) индивиды существуют  не только для организаций. Люди  переносят всю грязь, скопившуюся  в их жизни, в бюрократические  структуры, и у них есть множество  интересов помимо организации;

2) бюрократии не защищены  от социальных перемен. Если такие  перемены происходят часто и  быстро, соответствующие ответы, предусмотренные  бюрократическими правилами и  постановлениями, мешают рациональной  работе;

3) бюрократические системы  предназначены для «среднего»  человека. Но ведь в реальной  жизни люди различаются по  интеллекту, энергии, усердию, преданности  делу, поэтому фактически они  незаменимы в повседневном функционировании  организации.

Вебер рассматривает различные компоненты своего идеала как функциональный ответ на требования, предъявляемые крупной организацией. Эти характеристики позволяют формальной организации добиться своих целей максимально быстрым, эффективным и рациональным способом. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций».

Привитая неспособность.

Торстейн Веблен указывал на то, что бюрократические структуры поощряют у своих членов привычку полагаться на установленные правила и инструкции и применять их механически и нетворчески. Эту модель поведения он назвал привитой неспособностью. В результате социализации, происходящей в организациях, у работников часто складывается узкий кругозор, который ограничивает их способность реагировать по-новому на меняющиеся ситуации. Из-за привитой неспособности бюрократические учреждения при быстрых переменах зачастую оказываются негибкими и неэффективными.

Закон Паркинсона.

Вебер считал бюрократию механизмом для достижения эффективности организации. Совершенно другую картину дает Паркинсон. Он утверждает, что бюрократический аппарат увеличивается не из-за роста объема работы, а из-за того, что должностные лица стремятся иметь больше подчиненных. Эти подчиненные в свою очередь создают работу друг для друга, а координация их труда требует еще большего числа начальников.

Неумолимый рост бюрократического аппарата находит свое отражение в увеличении численности работников, занятых в органах государственной власти России. Бюрократизация и коррупция аппарата, широкое участие должностных лиц в коммерческих предприятиях, совмещение нескольких постов в законодательных и исполнительных органах власти одними и теми же людьми, правовой нигилизм, недостаточная проработанность законодательных актов, попытки ограничения конституционных прав, неспособность противостоять нарастающему валу преступности самым серьезным образом компрометируют чиновничество России.

Олигархия.

Организации, подобно всем другим группам, имеют огромный потенциал для обеспечения подчинения. Группы не просто осуществляют контроль, раздают награды и налагают наказания. Они также определяют социальную реальность, конструируя наш опыт. Учитывая доминирующую роль организаций в современном мире, некоторые исследователи выразили озабоченность в отношении будущего демократических институтов. Они отмечают, что слишком часто интересы организаций ставятся выше потребностей индивидов. Роберт Михельс, социолог и друг Вебера, говорил, что бюрократиям присущ фундаментальный недостаток, который превращает их в недемократические социальные структуры: они неизменно ведут к олигархии - концентрации власти в руках нескольких человек, которые используют свое положение в корыстных целях.

Поэтому, хотя сложность современной жизни требует наличия крупномасштабной формальной организации, бюрократические структуры имеют свои минусы и проблемы. Есть пределы тому, чего могут добиться большие иерархические организации. Следовательно, некоторые проблемы не могут быть решены, а некоторые функции организации и управления надлежащим образом выполнены.

2.3. Ограничение власти бюрократии.

 

Вебер видел опасность превращения бюрократии в тотальную силу. Как ограничить власть бюрократии и сохранить общественный строй демократическим, стабильным и развивающимся?

В поисках ответа на этот вопрос Вебер формулирует концепцию «плебисцитарного вождистского» типа демократии, задача которой состоит в том, чтобы, во-первых, обеспечить контроль над действиями административной бюрократии, не допустить ее в политику, а во-вторых, обеспечить необходимый обществу конкурентный отбор политических лидеров. По мысли Вебера, решение этих задач возможно лишь в случае противопоставления харизматической власти лидера власти бюрократического аппарата, в случае его опоры в своих действиях непосредственно на народные массы, «через голову» бюрократии. Только такое соединение рационально-правовой власти, олицетворением которой является бюрократия, и власти харизматической личности, опирающейся на иррациональную веру масс в ее экстраординарные качества, может, согласно Веберу, обеспечить необходимые обществу стабильность и процветание.