Государственный аппарат: структура и функции

Данное направление, традиционное для стран с развитой системой государственного управления, постепенно вытесняет первый, "технологический" инструментарий. С точки зрения результативности административной реформы как способа повышения качества государственных и бюджетных услуг, снижения издержек взаимодействия с государством и уменьшения бремени регулирования в целом, этот подход, основанный на общественном контроле, несмотря на относительно высокие издержки его внедрения, оптимален в долгосрочной перспективе.

Сегодня в России существуют элементы такого подхода - это требования публичного обсуждения при разработке административных регламентов, создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, попытки включения Общественной палаты РФ в процедуры принятия решений органов власти и экспертизу проектов законодательных актов, повышение открытости органов исполнительной власти, участие независимых представителей общества в аттестационных комиссиях при назначениях гражданских служащих и др. В дальнейшем желательно расширение участия представителей организованного гражданского общества во всех процедурах принятия решений (в том числе и на уровне законодательной власти) и контроля за их исполнением.

3. "Кадровый" инструментарий является традиционным  для административной системы  России и заключается в поддержке  стабильности системы управления  путем назначения руководителей, ориентированных на работу с  текущей управленческой командой  и имеющих четко поставленные  задачи развития (регулирования) находящейся  в их ведении сферы. Это означает  перераспределение должностей и  полномочий между органами власти, включая создание новых без  изменения сущности их деятельности  в рамках имеющихся функций (полномочий).

Процедуры организации внутренней деятельности органов власти изменяются исключительно в зависимости от инициативы руководителя, различаясь лишь уровнем дисциплины, при этом технологии оптимизации практически не используются. Решение отдельных проблем управления происходит на основе новых кадровых назначений с минимальным перераспределением полномочий между органами, определяемым главным образом аппаратным весом руководителя или оценкой руководством страны степени важности той или иной проблемы. Причем в целом объем полномочий государства не изменяется, но происходит инерционное, не ограниченное обществом расширение полномочий отдельных его органов. Например, традиционная попытка сдержать рост расходов на сложившемся уровне приводит к возникновению новых форм финансирования (федеральные целевые программы, национальные проекты, иные программные и проектные формы), что, по сути, выступает дополнительным источником средств применительно к текущему функционалу органов власти.

Использование этого инструментария поддерживается корпоративной высшей бюрократией, ориентированной на ротацию как внутри государственного аппарата и государственного сектора экономики, так и в рамках топ-менеджмента частных структур, тесно взаимодействующих с государством.

На протяжении длительного времени изменения в системе организации государственного управления сводились к использованию третьего, "кадрового" инструментария при практически полном игнорировании двух остальных. За последние пятнадцать лет изменились состав и типы органов власти, но набор государственных функций в основном сохранился. Относительно небольшой период существования трех типов федеральных органов исполнительной власти (2004-2008 гг. - министерства, службы, агентства) завершился возвратом к их более разнообразной структуре - уже возникли государственные комитеты, назревает тенденция слияния министерств с агентствами. Распределение функций между различными органами власти в нашей стране в течение последних 300 лет представляет собой лишь некие вариации на тему их разделения по отраслям, типам, уровням власти.

Показательно, что страны, служащие примерами лучшей практики государственного управления, изначально всемерно использовали "технологический" подход, затем практически полностью переориентировались на развитие "институтов", создавая и усиливая обратную связь с обществом. Текущий этап административной реформы в России, условным началом которого можно считать одобрение Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1785-р), нацелен на "технологический" подход, что, безусловно, является шагом вперед. К сожалению, на практике по-прежнему часто используются "кадровые" решения.

Отметим, что выбор "технологического", а не "институционального" подхода был осознанным с точки зрения издержек, поскольку обеспечивал максимальную просчитанность затрат и понятные, а главное, достаточно быстро получаемые результаты. Действительно, эффект от применения "институциональных" инструментов в краткосрочном периоде не очевиден, а в долгосрочной перспективе на этапе проектирования реформы нельзя было определить даже примерный уровень развития гражданского общества, на которое опираются создаваемые институты. Использование относительно более прозрачных с точки зрения финансирования "технологических" инструментов позволяет частично объяснить рост расходов федерального бюджета на функционирование государственного аппарата.

Варианты решения проблемы в рамках четырех стратегий

Стратегия "Инерция". Она будет проявляться в дальнейшем развитии нынешних методов реформирования государственного управления с акцентом на "технологические" инструменты. При этом вряд ли удастся существенно сократить применение "кадровых", а прогресс в области "институциональных" будет незначительным. Основной риск данного варианта: реальное развитие "технологических" инструментов может подменяться имитацией и блокироваться на уровне политических решений.

Стратегия "Рантье". В этом случае ключевым элементом возможного реформирования системы государственного аппарата будет "кадровый" инструментарий, направленный на контроль над ключевыми распределительными денежными потоками. Могут ограниченно применяться и "технологические" инструменты, ориентированные на повышение качества государственных и бюджетных услуг, связанных с перераспределением ресурсов, которое обусловливает общественную поддержку руководства страны. Как показывает опыт реализации национальных проектов, распределение средств возможно и без использования новых "технологических" инструментов, но при этом существенно снижается эффективность расходования денежных ресурсов. Вместе с тем масштабы применения таких инструментов будут целиком определяться "просвещенностью" и "либеральностью" руководства страны.

Отметим, что при падении мировых цен на экспортируемые энергоносители и иную продукцию добывающих отраслей результативность двух первых стратегий в сфере государственного управления будет снижаться. Это приведет либо к деградации системы госуправления, либо к более активному использованию не только "технологического", но и "институционального" инструментария.

Стратегия "Мобилизация". Данная стратегия предусматривает применение в чистом виде "кадрового" ресурса и доминирование политической воли в принятии и реализации тех или иных решений. Необходимость в "технологических" инструментах отпадает, поскольку мобилизация средств и их использование будут находиться под непосредственным, контролем первых лиц государства, а все инвестиции, не приносящие очевидного результата в краткосрочной перспективе, переориентируются на направления, объявленные "приоритетными".

Стратегия "Модернизация". Модернизационный вариант предполагает максимально широкое применение "институционального" инструментария. В этом случае "кадровый" подход будет играть подчиненную роль, а акцент с "технологических" инструментов постепенно станет переноситься на "институциональные". Как показывает практика, кардинальное повышение эффективности государственного управления возможно лишь при максимально широком применении "институциональных" инструментов на уровне выработки и контроля за реализацией государственных управленческих решений с использованием "технологических" инструментов при их осуществлении (исполнении государственных функций). Таким образом, реализация стратегии модернизации - наиболее предпочтительный вариант развития системы государственного управления. Однако парадокс состоит в том, что активное гражданское общество, являющееся необходимым условием его воплощения в жизнь, не может быть создано государством в директивном порядке, а значит, на современном этапе реформирования первостепенное значение (кроме мер по развитию НКО) приобретает система стимулов и компенсаций государственному аппарату, способствующая внедрению "институциональных" инструментов.

Ключевая проблема реализации любого сценария административной реформы состоит в том, что государственный аппарат должен заниматься самореформированием, что возможно только при наличии политической воли и давлении со стороны гражданского общества. При этом основные потенциальные группы противодействия изменениям сосредоточены преимущественно именно внутри государственного аппарата. Таким образом, построение адекватной системы стимулов требует создания механизмов компенсации непосредственно в системе государственной службы.

Реформа государственной службы и компенсации в рамках административной реформы

Для успеха административной реформы, реализуемой силами самого государственного аппарата, необходима адекватная система компенсаций для потенциальных групп противодействия и преимуществ - для потенциальных групп поддержки.

Ситуация с руководящим составом органов исполнительной власти не столь однозначна. Применение "технологических" инструментов повышает управляемость, что поддерживается руководителями. Негативными (для них) последствиями здесь оказываются сокращение численности подчиненных или уменьшение объема исполняемых функций. Отметим также вероятное сокращение коррупционных поступлений с нижних уровней. В качестве механизмов компенсаций в данном случае могут рассматриваться повышение социального статуса и предоставление в распоряжение руководителей определенных объемов бюджетных средств с изначально сложно специфицируемыми результатами, например расширение бюджета НИОКР, материальное стимулирование проведения реформ. Кроме того, в ходе постепенного внедрения "технологических" инструментов руководители, использующие старые наработанные "коррупционные" схемы, могут уйти, и появится возможность проводить реформы при новом руководстве, в них не вовлеченном.

Другой потенциальной группой противодействия являются представители бизнес-сообщества, "аффилированные" с государством, то есть связанные с конкретными чиновниками. Первым шагом на пути преодоления их возможного сопротивления должно стать обеспечение максимальной публичности процесса реформирования и прозрачности его результатов. Кроме того, необходимо поддержать усилия представителей остального бизнес-сообщества, направленные на реформирование государственного аппарата, а также разработать систему компенсационных мер, индивидуальную для каждой отрасли или рынка.

Группы поддержки у данных преобразований достаточно широки, но не концентрированы: общество и представители бизнеса - в основном среднего с ответственной гражданской позицией (вероятна поддержка прежде всего со стороны малого и среднего бизнеса, не имеющего возможностей заключать индивидуальные договоренности по поводу изменения системы правил и действующего по правилам, предлагаемым органами власти), частично крупного, иностранного, а также руководство страны и субъектов РФ, для которых повышается управляемость подчиненными. Эффективная реализация данного сценария возможна только при введении компенсационных механизмов и способна повысить исполняемость (сокращение стоимости реализации) принятых решений при незначительном улучшении их качества.

Применение или тотальное доминирование "кадровых" инструментов в сочетании с использованием "технологических" по остаточному принципу (стратегии "Рантье" и "Мобилизация") приведут к формированию сильной группы поддержки со стороны государственных служащих, включенных в "кадровый резерв" руководства страны, особенно курирующих значимые (с точки зрения объема проходящих средств) каналы мобилизации и распределения ресурсов.

По аналогии с инерционным сценарием группы противодействия сформируются и в среде бизнес-сообщества, "аффилированного" с государством. Отличие состоит в том, что возможности гражданского общества по установлению и продвижению цивилизованных правил игры, базирующихся на добросовестной конкуренции, здесь существенно больше.

Важнейшими группами поддержки данного сценария выступают интеллектуальная элита, представители гражданского общества и бизнес-сообщества (за исключением ранее "аффилированных" с государством), чья роль заметно возрастает. Следовательно, успешность его внедрения зависит от развитости гражданского общества и возможностей вовлечения структур последнего в процесс гражданского контроля.

Текущий вариант реформирования государственного аппарата можно оценить как сценарий "Инерция", однако реализация и данного, не самого эффективного варианта отнюдь не гарантирована и имеется серьезный риск "сползания" в сценарии "Рантье" или "Мобилизация", при которых внедрение даже "технологических" инструментов государственного управления будет ограниченным. Дело в том, что различные виды логически связанных преобразований осуществляются обособленно и соответствующие решения принимаются и реализуются без учета интересов групп поддержки и противодействия. В условиях, когда государственный аппарат фактически занимается самореформированием, такая практика ведет к дискредитации идеи административной реформы, нарастанию недовольства ею в среде как госслужащих, так и граждан, бизнеса, что может оказаться фатальным для судьбы преобразований. При отсутствии критериев сравнения эффективности различных инструментов и затратности реформирования возникает сильный стимул вернуться к старым, проверенным "кадровым" инструментам и решать периодически возникающие проблемы путем "кадровой рокировки", создания нового ответственного органа.

Объективные потребности в повышении эффективности расходования бюджетных средств, а также риски сокращения их объемов в случае внешнего шока предопределяют необходимость реформирования государственной службы. Представляется, что подход, учитывающий интересы всех заинтересованных (выигрывающих, а главное, влиятельных проигрывающих) сторон и опирающийся на применение "институционального" инструментария, позволит модернизировать систему государственного управления.