Изъяны государственного
обслуживания.
Очевидно, что рост потребности
в услугах некоммерческого сектора
связан с неадекватностью услуг государства
диверсифицированному спросу на них потребителей.
Напомним, что ресурсы госбюджета распределяются
на социальные программы по жестко утвержденным
стандартам, удовлетворяя усредненный
спрос на них. Однако в условиях сегментированности
американского общества и диверсификации
потребностей правительство оказалось
в сложной для себя ситуации. Эти трудности
отчасти вызваны принятием конгрессом
законов, отвечающих запросам не индивидов
и даже не групп, пользующихся услугами,
а масс избирателей. Исходя из этого работа
госучреждений всегда строилась на принципах
стандартизации, а государственные пособия,
пенсии и другие выплаты адресовались
значительным по численности и объединенным
общими характеристиками категориям населения
- пенсионерам, беднякам, матерям-одиночкам,
инвалидам от рождения и войны и т.д. С точки
зрения номенклатуры услуг НКО не имеют
себе равных. Их деятельность остается
незаменимой в следующих областях: обслуживание
пациентов в больницах общего профиля,
уход за престарелыми на дому; помощь малоимущим
семьям в обеспечении доступного жилья,
профилактика заболеваний; возбуждение
исков против компаний, производящих некачественные
продукты питания; распространение материалов,
предупреждающих о вреде для здоровья
наркотиков, алкоголя и табака; акции по
предупреждению СПИДа; создание центров
почечного диализа; консультации по вопросам
создания и управления мелкими и средними
фирмами; психологическая реабилитация
освобожденных заложников; юридические
консультации для представителей инокультурных
общин; разнообразная деятельность родительско-учительских
ассоциаций и школьных попечительских
советов; культурные мероприятия; политическое,
правовое и экологическое просвещение
граждан. И это далеко не полный перечень. Современное
значение НКО сопряжено с их способностью
удовлетворять разнообразный спрос на
услуги, которые государство не обеспечивает
не только из-за принципа стандартизации,
но также ввиду громоздкой структуры его
устройства и неэффективных методов управления.
Известно, что эффективность конечного
результата действия социальных программ
достигается при максимально возможном
учете индивидуальных потребностей. Возможность
их своевременной реализации конкретным
исполнителем зависит от дистанции между
продуцентом и потребителем услуг, наличия
или отсутствия излишних промежуточных
звеньев между ними. Чтобы дойти до непосредственного
исполнителя, принятое решение должно
пройти ряд инстанций. При этом неизбежно
превышаются разумные размеры государственной
бюрократии, возникают избыточные ведомства
и агентства, и тогда госсистема утрачивает
способность во время и адекватно отвечать
на новые вызовы. В век новейших информационных
технологий проблема для госсистемы усугубляется
сложностями в передаче, обмене и обработке
огромного объема информации. Не останавливаясь
подробно на этой проблеме, которая требует
специального рассмотрения, подчеркнем
лишь, что должностные лица, отвечающие
за контроль пропускных коммуникационных
систем и ретрансляцию как восходящих,
так и нисходящих информационных потоков,
могут сузить доступ к информации и даже
задержать ее движение, руководствуясь
личной оценкой ее значимости. В каждом
ведомственном подразделении поступающая
информация может интерпретироваться
чиновником в соответствии с собственным
восприятием и собственной практикой.
Нельзя не учитывать и низкую эффективность
бюрократических организаций. Государственные
служащие привержены букве инструкций,
действуют на основе рутинных процедур,
отдавая предпочтение шаблонным решениям,
сопротивляются переменам и лишены стимулов
к вводу инноваций в стиль своей работы. Способность
НКО точно в срок получать нужную информацию,
быстро и качественно осуществлять принятые
решения в полной мере используются федеральным
правительством и органами власти штатов.
Им выгодно не только освобождать от налогов
благотворительные миссии, но и напрямую
финансировать деятельность НС. Например,
к концу XX в. ассигнования из бюджета США
покрывали 54% всех расходов некоммерческого
сектора на финансирование научных исследований,
52 - на вспомоществование, 47 - на медицинскую
помощь, 33 - на услуги по обеспечению занятости
и подготовке кадров, 25 -на финансирование
высшего образования и 16% -на общинные
проекты. О стремлении администрации США
опереться в своей социально-экономической
политике на сотрудничество с институтами
гражданского общества красноречиво говорят
цифры. Так, из общего объема программ
социальных услуг, профинансированных
в 2000 фин. г. федеральным бюджетом, на долю
НКО пришлось 54%, на правительственные
агентства - 42, на коммерческие структуры
- 4; в области занятости и подготовки кадров
- 48, 8 и 44; в сфере здравоохранения - 44, 23
и 33% соответственно. Польза, которую правительство
получает от сотрудничества с НКО, подтверждается
и той готовностью, с которой оно предоставляет
им льготные кредиты, субсидии на оплату
ссудного процента, гарантии по займам
в коммерческих банках, бесплатное время
на государственном телевидении для рекламы
услуг коллективного пользования. Очевидны
выгоды сотрудничества и для НКО: они приобретают
крупный и сравнительно устойчивый источник
финансовых ресурсов, соответственно
увеличиваются масштабы операций. Помимо
всего прочего привлекательность НС для
правительства состоит в его сравнительно
низких удельных затратах на производство
услуг благодаря бесплатному труду волонтеров
и сравнительно низким в среднем по США
ставкам заработной платы штатных работников
НКО по сравнению с имеющимися в государственных
и коммерческих учреждениях (в среднем
68% от ставок жалования госслужащих и 74%
- от ставок работников промышленности). Поскольку
НКО, как правило, обслуживают сравнительно
небольшие по численности, но разнообразные
по составу группы, спектр предоставляемых
им услуг намного шире, чем тот, который
могут предложить госучреждения, а информированность
о нуждах клиентов точнее и полнее. К тому
же НКО предоставляют смешанные блага.
Например, преподавание основных дисциплин
может быть бесплатным, а за дополнительные
занятия взимается плата. При этом НКО
мирятся с недостаточной и нерегулярной
прибылью. Отсюда их полезность как субъектов
рыночной экономики - понижательное воздействие
на уровень потребительских цен. Тем самым
НКО поддерживают конкурентную среду
и в периоды спадов играют роль социального
амортизатора. Государственные учреждения
не могут обеспечить производство смешанных
благ, ибо для этого нужна гибкая маркетинговая
стратегия, ориентированная на многообразие
и специфику потребностей, различную степень
готовности потребителей оплатить ту
или иную услугу, а также учет индивидуальных
и семейных доходов и динамику их потребительских
предпочтений. Успешному функционированию
НКО способствует низкая степень бюрократизации
управления. Отсюда своевременное получение
информации и оптимальные решения в сфере
оказания услуг. Однако при всех преимуществах
НКО перед государственными учреждениями
не может быть однозначного выбора между
ними: необходимо избежать, с одной стороны,
доминирования центрального управления,
а с другой - обслуживания одних и тех же
категорий нуждающихся в ущерб другим.
Оптимальна комбинация элементов обеих
систем, дающая начало процессу преобразующего
синтеза, который позволяет объединить
самоуправление с единым управлением,
наделенным всеми необходимыми полномочиями,
особенно в системах, где участвуют разные
институциональные партнеры и решаются
комплексные проблемы.
Гражданская деятельность на
уровне метного самоуправления.
Общественные институты
занимают такие ниши, которые дают
им возможность не только выживать,
но и активизировать свою деятельность.
В США подавляющее большинство
НКО работает на уровне городских
общин (из 1.4 млн. НКО общенациональных
- 22 тыс.), где они вступают в полезные
контакты с семейными, соседскими и
этническими группами. Успех работы
НКО определяет учет мнения населения
на стадии, предшествующей производству
услуг или планированию городских
мероприятий. В условиях транспарентности
подготавливаемых проектов местные
сообщества могут ознакомиться с
ними и дать собственную оценку предлагаемым
вариантам. Согласно закону 1974 г. советы
граждан (citizen's counsels - CC)
имеют право вносить свои коррективы в
проекты заявок на получение федеральных
субсидий по программам жилищного строительства
и городского развития и могут даже аннулировать
тот или иной проект, если он не отвечает
интересам местного сообщества. Не отягощенные
иерархичной и громоздкой структурой
НКО, как и местные самоуправления в небольших
городах, относятся к организациям пульсирующего
типа: они проявляют адаптивность к меняющимся
потребностям людей и способны к трансформации
организационных форм в связи с этими
изменениями. Если в 60-е годы в основе организационной
структуры местных самоуправлений лежал
функциональный принцип (службы образования,
финансов, полиции, пожарной охраны, общественных
работ и т.п.), то к концу XX в., с подключением
групп заинтересованных граждан к решению
вопросов городского развития и оказания
услуг населению, он дополнился принципом
"клиентализма", означающим соответствие
организационной структуры местной власти
социальному составу населения. Сейчас
на уровне городов существуют агентства,
ориентированные на социальное обслуживание
своей клиентуры - одной или нескольких
групп интересов. При этом клиентализм
и функциональная организация удачно
дополняют друг друга, обеспечивая органическое
сочетание непосредственных форм самоорганизации
граждан с действием функциональных структур
городского управления. На уровне местных
самоуправлений НКО действуют на трех
главных направлениях - осуществляют контроль
над деятельностью муниципальных служб,
дают рекомендации местным властям и оказывают
влияние на принимаемые решения, оказывают
разнообразные услуги населению. Во многих
городах США первая и вторая задача возложены
на CC и консультативные
советы граждан (citizen advisory boards - CAB),
которые являются частью механизма принятия
решений, поскольку участвуют в подготовке
рекомендаций по размещению жилых комплексов,
планированию развития территорий и оказанию
услуг населению. Помимо CAB и CC неоценимую
пользу населению приносят корпорации
местного развития (community development corporations
-CDC), ассоциации местных домовладельцев (Local Homeowners Associations
- LXA) и др. Цель CDC -привлечение
инвестиций в проекты городского развития
и стимулирование развития малого и среднего
бизнеса. Они получают финансирование
от соответствующего городского департамента.
Полезную роль на местах играют и LXA. Располагая
стабильной финансовой базой, образуемой
в результате обложения сборами всех собственников
жилья в городе, LXA оплачивают
контракты на поддержание жилищной инфраструктуры,
содержание прилегающей территории, строительство
рекреационных сооружений. С 1984 по 2000 г.
численность LXA выросла с
25 до 150 тыс.
Подходы к эффективности
коммерческой и неприбыльной деятельности.
Принципиальная несхожесть
конечных целей, преследуемых коммерческим
и некоммерческим секторами при
оказании услуг, обусловливает использование
разных критериев при оценке эффективности
каждого из них. Частные рынки
не могут предоставлять нуждающимся
услуги по доступным для них ценам,
а тем более бесплатно. Конечная
цель деловой фирмы - повышение прибыли,
которое для нее важнее социальной
полезности услуг. Потребители, не обладая
полной информацией о реальной стоимости
услуг, могут предпочесть обратиться
в некоммерческие организации, которые
ввиду отсутствия мотива извлечения
прибыли как конечной цели не заинтересованы
в использовании их неосведомленности.
В сферах, где услуги отдалены по
времени от их конечных результатов
(семейное воспитание, начальное и
среднее образование, культура и
проч.) действие рыночных механизмов или
ограничено самой природой этих услуг,
или вообще равно нулю. Для НКО следование
рыночной формуле "затраты-прибыль"
относится к имеющей коммерческий характер
начальной ступени ее функционирования.
Конечной же целью является предоставление
льготных или безвозмездных благ. И это,
пожалуй, единственный довод в пользу
существования некоммерческих организаций. При
всей важности отмеченных преимуществ
НКО они не дают исчерпывающей картины
конечного результата их деятельности.
Долгое время недостаточность показателей
ее измерения не позволяла отразить степень
удовлетворенности клиента полученной
услугой. К этим показателям относились:
порядок расходования средств, количество
произведенных услуг, измеряемое числом
клиентов, охваченных социальным, медицинским
и образовательным обслуживанием. Впервые
вопросы измерения конечного результата
некоммерческой деятельности были поставлены
в 1964 г., когда Национальный совет здравоохранения
опубликовал доклад о деятельности крупнейшей
международной неприбыльной организации United Way of America.
По рекомендации Совета в классификацию
ее деятельности вошли, помимо финансовой
отчетности, такие показатели, как соответствие
услуг стандартам качества, уровень квалификации
персонала и его соотношение с числом
обслуживаемых клиентов, профессионализм
менеджмента, спецификация услуг. В 80-е
годы правительственные агентства при
заключении с аккредитованными НКО контрактов
на оказание услуг стали требовать от
них гарантий, что услуги предоставляются
именно тем категориям населения, которые
в них остро нуждаются. В результате в
систему показателей были включены более
дифференцированные характеристики участников
программ - доходы, половозрастной и расово-этнический
состав, уровень рождаемости, семейное
положение, место проживания и др. Необходимость
в этом диктовалась, во-первых, присущим
в то время многим НКО филантропическим
партикуляризмом, то есть преимущественной
их ориентацией на обслуживание одних
и тех же групп населения в ущерб другим;
во-вторых, филантропическим патернализмом,
когда характер распределения благотворительных
пожертвований определялся субъективными
пристрастиями распорядителей частных
или корпоративных фондов (например, средства
направлялись на организацию концертов
или спортивных игр при острой необходимости
помощи безработным или в строительстве
доступного жилья для бездомных). Однако
во всех отмеченных системах отсутствовал
такой сущностный показатель, как удовлетворенность
клиентов полученными услугами. По этому
поводу в 90-х годах в американских публикациях
по данной проблеме содержалось немало
критики. В связи с этим попечительские
советы и менеджмент НКО признали учет
оценки потребителями полученных услуг
необходимым. В конце XX в. это требование
вошло в перечень условий исполнения контракта.
Уже первые опросы менеджеров ряда ведущих
НКО, проведенные в 2001 г., выявили, что учет
показателей по всей цепочке (объем привлеченных
ресурсов, характер их распределения и
оценка качества полученных услуг самим
клиентом) позволяет идентифицировать
имеющиеся в программах просчеты, находить
пути и способы совершенствования практики
обслуживания, получать хорошие результаты
и лучше планировать деятельность на будущее.
Заключение
Исследование места и
растущего значения некоммерческих
организаций в экономике и
обществе США позволяет сделать
ряд выводов. Прежде всего НКО
получают все большее развитие с
переходом к социально ориентированной
рыночной экономике, возрастанием роли
социально-психологических, культурных
и политических факторов функционирования
экономического механизма, что приводит
к изменениям в мотивациях деятельности
людей. НКО участвуют в этом процессе,
заполняя малодоступные для бизнеса
и государства ниши, которые освобождаются
по мере трансформации взаимоотношений
человека, государства, общества и рынка. Успехи
НКО демонстрируют ограниченность возможностей
государства в социальной сфере, ибо оно
удовлетворяет потребности населения
в общественных благах на стандартном,
усредненном уровне. В результате ряд
функций государства переходит к НКО,
которые способны выполнять их более эффективно.
НКО служат также инструментом компенсации
"провалов рынка", выраженных в дефиците
целого ряда услуг, способствуют приумножению
образовательного, научного и духовного
потенциала общества.
Список использованной литературы
- Bogart W. T. Civic Infrastructure and the Financing of Community
Development. York College of Pennsylvania.
- Harvard Center To Study Nonprofit Sector // USA News.
15.03.2005. P. 9.
- Hrebenar R. J. Interest Group Politics in the United States. N.Y.,
L., 1997. P. 15 - 17.
- The Pew Global Attitudes Project // Views of a Changing
World. Report. 2003. N 6. P. 97.
.