Теория общественного выбора. Угроза Левиафана

В последние десятилетия  широкое распространение получили! исследования, посвященные анализу  структуры органов власти (парламентов ипарламентских комитетов, правительственных агентств), альтернативных процедур утверждения в государственных органах мероприятий экономического регулирования, а также стабильности политических институтов в условиях конкуренции политических сил за сферы влияния. Изучение структуры органов власти и разделения полномочий между ними имеет ключевое значение для определения особенностей функционирования политических рынков. В частности, было показано, что типично американский феномен логроллинга является порождением принятого в США механизма рассмотрения законопроектов, при котором законодательные инициативы парламентариев непосредственно вносятся на рассмотрение представительного органа. Напротив, в европейских парламентах общепринятой является предварительная экспертиза законопроектов в правительстве, что существенно сужает возможности для логроллинга. Таким образом, альтернативные процедуры рассмотрения законопроектов накладывают различные ограничения на процесс изыскания политической ренты, связанный с лоббированием и утверждением законопроектов экономического характера,

Аналогичное значение имеет  сопоставление специфических аспектов деятельности разных категорий субъектов принятия политических решений, формулирующих экономическую политику в рамках политического и технического (административного) путей принятия решений"¹⁰. Непосредственное рассмотрение конкретных вопросов текущей экономической политики в парламенте или правительстве редко имеет место. Чаще практикуется делегирование соответствующих полномочий различного рода административным органам. Между указанными путями принятия решений существуют важные различия.

Во-первых, рассмотрение предложений  в парламенте или правительстве (политический путь) касается важных случаев, когда все заинтересованные группы и рядовые избиратели хорошо осведомлены  об их характере. Напротив, к техническому пути прибегают тогда, когда политическая важность дела и степень осведомленности  о нем избирателей незначительны. Во-вторых, различаются горизонты  принятия решений - при техническом  пути учитываются главным образом  интересы субъектов, ходатайствующих  о поддержке, а при политическом пути фигурируют уже интересы национального  масштаба. В-третьих, критерии принятия технических решений четко определены в регламентирующих деятельность соответствующих органов.

В условиях конкуренции субъектов  политического рынка за власть и  доступ к экономическим привилегиям  логично было бы предположить, что  процедуры принятия политических решений  будут подвержены частым изменениям. На практике, однако, этого не происходит.

Господствующее объяснение этого феномена подчеркивает роль политических институтов как запаса капитала, обеспечивающего стабильный поток политических решений, а значит, и определенный набор точек структурно детерминированного равновесия в различных сферах. В этих условиях инвестиции, направленные на изменение данного запаса, неизбежно сопряжены с неопределенностью относительно нового набора точек структурно детерминированного равновесия. Эта неопределенность подрывает стимулы к институциональным изменениям и обусловливает стабильность равновесных политических институтов, возникающих в результате контрактарного взаимодействия субъектов политического рынка.

Учет действия политических институтов позволяет сделать важные выводы относительно факторов, определяющих возможности использования потенциала экономического роста в различных  странах. Для этого может быть использована концептуальная схема, описывающая различные типы границ экономических возможностей. Граница производственных возможностей определяет максимальный уровень производства экономических благ, задаваемый существующей технологией при соблюдении традиционного неоклассического предположения о нулевом уровне трансакционных издержек в хозяйственной системе. Граница трансакционных возможностей детерминирует пределы выпуска экономических благ при наличии минимально возможного уровня трансакционных издержек, т.е. такого их уровня, который наблюдается при проведении государством оптимальной политики защиты прав собственности и при использовании экономическими субъектами такой структуры контрактов, которая ориентирована на минимизацию трансакционных издержек. Очевидно, что даже при соблюдении этих предположений уровень трансакционных издержек в экономике всегда будет положительным (в отличие от «неоклассического» случая трансакционные издержки в реальной жизни никогда не могут быть сведены к нулю). Благодаря этому граница трансакционных возможностей всегда будет более жесткой, чем граница производственных возможностей. Наконец, гранииз социальных возможностей определяет максимальный объем производства благ, достижимый в условиях функционирования реального набора политических институтов. Поскольку данные институты могут отражать особенности исторической эволюции социальных и культурных факторов, а также отвечать целям борьбы субъектов политического рынка за создание и присвоение политической ренты, уровень трансакционных издержек в реальной жизни всегда выше, чем и условиях «идеального» набора институтов. Следовательно, границе социальных возможностей будет соответствовать более низкий уровень выпуска, чем границе трансакционных возможностей. Иными словами, именно политические институты являются «узким местом», лимитирующим варианты производительного использования хозяйственных ресурсов; поэтому именно граница социальных возможностей определяет реальные горизонты использования потенциала экономической системы.¹¹

Опираясь на данную схему, можно идентифицировать основные направления, по которым реформа политических институтов может влиять на расширение экономических возможностей страны. Во-первых, создание более эффективных политических институтов обеспечивает снижение уровня «политически обусловленных» трансакционных издержек, т.е. приближает границу социальных возможностей к границе трансакционных возможностей. Во-вторых, в условиях функционирования эффективных политических институтов открываются возможности создания качественно новых для данной экономической системы механизмов заключения контрактов и защиты прав собственности, что приближает границу трансакционных возможностей к границе производственных возможностей.

3. Изучение теории общественного  выбора. Угроза Левиафана

Одним из направлений исследования в теории общественного выбора является экономика бюрократии. Законодательные  органы создают исполнительные, а  они, в свою очередь, - обширный аппарат  для выполнения разнообразных функций  государства, которые затрагивают  интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие  за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов (см. рис. 5).

Рис. 5. Роль бюрократии

По мнению Бьюкенена, бюрократическая  система неэффективна в силу, по крайней мере, трех причин. "Зло  бюрократии", во-первых, в том, что  она осуществляет выбор не с точки  зрения экономических ценностей  людей, а по иным критериям. Во-вторых, бюрократизм порождает зависимые отношения между властьимущими и подчиненными (Бьюкенен называет это "неоправданными классовыми различиями"). В-третьих, борьба за доступ к ценным благам является расточительным использованием ресурсов общества. "Такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов...".¹²

Бюрократия развивается  как иерархическая структура  внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации  для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться  к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Экономика бюрократии, согласно теории общественного выбора, - это  система организаций, удовлетворяющая  как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И наоборот, в случае провала им могут помочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные  цели и интересы особых групп, бюрократы  стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них  доступ к самостоятельному использованию  разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут  заработать, принятие же дорогостоящих  программ предоставляет им широкие  возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с  поддерживающими их группами и, в  конечном счете, для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь теплое местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название "системы вращающихся дверей".

С ростом бюрократии развиваются  и негативные стороны управления. Для бюрократии характерны стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, пронесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает  неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием  эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой  четкий критерий отсутствует. Обычной  реакцией на провалы принятых ранее  программ является увеличение ассигнований и рост штата сотрудников. Все  это способствует разбуханию государственного аппарата - людей, занятых поиском  политической ренты.

Крупным достижением в  теории общественного выбора стала  начатая в 1974 г. Анной Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты - это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса.

"В случае избрания, - справедливо отмечает Бьюкенен, - политик свободен определять свою позицию по вопросам о расходовании средств и налогообложении. Он контролируется избирателями, поскольку должен учитывать перспективы переизбрания, обеспечить себе долгосрочную партийную и общественную поддержку. Но даже у политика, который очень чувствителен к этим ограничениям, остается широкая свободаполитического выбора. Политик выберет тот вариант решения из набора приемлемых для себя альтернатив, исполнение которого максимизирует его собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова - это их "политический доход", и он должен рассматриваться как часть общего вознаграждения за исполнение должностных обязанностей. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М.: Наука, 1995. Гл.4. С. 83

Правительственные чиновники  стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.

Рис.6 Политико-экономический  цикл

Иерархическая структура  государственного аппарата строится по тем же принципам, что и структура  крупных корпораций. Однако государственные  учреждения часто не могут воспользоваться  преимуществами организационной структуры  частных фирм. Причинами служат слабый контроль за их функционированием, недостаточная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому представители теории общественного выбора последовательно выступают за всемерное ограничение экономических функций государства. Даже производствообщественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, демократичным является преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага, производимые рынком.

Условием эффективной  борьбы с бюрократией они считают  приватизацию, ее содержанием - развитие "мягкой инфраструктуры", а конечной целью - создание конституционной экономики.¹³ Введенное У. Нисканеном понятие "мягкая инфраструктура" означает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность при выполнении контрактов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства.

Деятельность правительства  между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей  условности она может быть описана  как политико-экономический (политический деловой) цикл. После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение  целей или масштабов деятельности предшествующего правительства. Эти  меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат - активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так как на рисунке 6.