Технологии принятия и реализации государственных управленческих решении

В процессе государственного управления часто приходится иметь дело с социальными изменениями, которые выходят за рамки повседневной рутинной деятельности, для которых не ясен тип изменения, не ясно, что влечет за собой изменение, кого оно затронет и на кого повлияет. И даже не ясно, чего нужно достичь в конечном итоге. Для таких изменений методы требуют как для каждого из этапов изменений, так и для всего процесса в целом желания, умений, навыков и концентрации усилий всех участников изменений для правильной организации процесса. Ситуации изменений такого рода называют ситуациями неограниченных изменений. Неограниченная ситуация характеризуется длительным, неопределенным временным масштабом, приоритеты в ней далеко не очевидны и сомнительны; нет уверенности в том, в чем именно заключается проблема; создается впечатление, что решения просто не существует; неизвестно, что должно быть известно; количество людей, вовлеченных в изменения, велико; ситуация не поддается извлечению из контекста; изменение имеет неопределенные, но серьезные последствия, вызывающие тревогу у участников. В подобной ситуации границы изменений расплывчаты, изменения вмешиваются в привычную жизнь и изолировать их невозможно; происходит постоянное «разрастание» проблемы: проблема увеличивается, как снежный ком.

В противоположность ситуации неограниченного изменения, ситуации, в которых не так трудно понять, о чем идет речь, как с ними обращаться и где находятся границы проблем, которые похожи по возможной своей постановке на математические задачи, называют ситуациями ограниченных изменений. Другими словами, ситуация ограниченных изменений - это хорошо определенная проблема. Ограниченную ситуацию (затруднение) характеризуют ясность в приоритетах, ограниченный временной масштаб; известно, каким должно быть решение и в чем заключается суть проблемы; ситуация может рассматриваться как автономная и может быть поставлена как локальная задача; последствия изменений ограничены; количество людей, вовлеченных в изменение, также ограничено; известно, что должно быть известно (что важно для постановки задачи).

Проблемы (или ситуации), связанные с изменениями, можно классифицировать, используя значения двух параметров: «уровень эмоциональной вовлеченности людей» в проблему и «степень вычислительной сложности». Тогда каждую ситуацию изменений можно изобразить в виде односвязной области на плоскости с горизонтальной осью - «техническая сложность» и вертикальной - «эмоциональная вовлеченность» (см. рис. 1).

Горизонтальная ось направлена слева направо: от низкой вычислительной сложности вблизи нуля и правее его - к высокой. Вертикальная - снизу вверх: от низкой эмоциональной вовлеченности вблизи и выше нуля к высокой. Тогда ситуации, расположенные в положительном квадранте вблизи начала координат представляют собой ограниченные ситуации с «жесткими» методами их решения. Ситуации, расположенные вдоль диагонали положительного квадранта, представляют собой ситуации, в которых уравновешены «Эмоциональная вовлеченность» и «Техническая (вычислительная) сложность». По мере удаления ситуаций от начала координат, двигаясь по диагонали квадранта, являющейся биссектрисой координатного угла, все больше подходим к ситуациям, являющимся ситуациями неограниченных изменений, проходя сначала ситуации относительно ограниченных изменений, затем ситуации, которыми хотя и пытаются управлять, но они не поддающихся управлению, попадем затем в так называемые «проклятые» ситуации.

Если в двумерной плоскости рассмотреть ситуации, в зависимости от значения параметра «эмоциональная вовлеченность», представленного вертикальной координатной осью, придем к таким понятиям, как «мягкая» ситуация (проблема) и «жесткая» ситуация. «Жесткая» ситуация связана с изменением, подразумевающим существование оптимального решения для достижения четко сформированной цели и ясно представляемого «желаемого (будущего) состояния». Такие ситуации часто носят количественный характер и имеют единственное решение.

 «Жесткие»  ситуации образуют область, растянутую вдоль оси «техническая сложность» и находящуюся вблизи нее. Крайними ситуациями области «жестких» ситуации служат модельные ситуации с условными названиями «задачи определения размера пенсионного пособия работнику» и «задачи формирования государственных целевых программ».

Если из двух параметров, представленных в плоскости ситуаций, доминирует «эмоциональная вовлеченность», будущее состояние является плохо определенным и туманным, перспективы с точки зрения управления ситуацией расплывчаты и запутаны, что обусловлено высокой степенью неопределенности ситуации и ее эмоциональной неустойчивостью. Если ситуация «непроцедурная», не решаемая лишь административными методами и, как правило, не имеющая единственного решения, то такую ситуацию называют «мягкой». Определение ситуации как «мягкой» или «жесткой» не является абсолютным: каждый человек по-своему видит проблемы и ситуации. Но надо иметь в виду, что «технари» могут игнорировать «мягкие» аспекты проблемы, а «гуманитарии» могут попытаться уйти от сложностей «жестких» проблем. «Мягкие» проблемы характеризуются в плоскости ситуаций сравнительно высоким значением параметра «эмоциональная вовлеченность». Если значение параметра «техническая сложность» невелико, то модельная ситуация носит название «задачи предвыборной кампании», в противном случае - «задачи формирования государственного бюджета». Примером «мягкой» проблемы с низкой степенью вычислительной (технической) сложности является задача построения и организации команды. На процесс разрешения проблем со стороны вертикальной оси воздействуют прежде всего навыки, опыт, интуиция участников изменения. Так, «проклятые» проблемы чрезвычайно сложны для рассмотрения, понимания и разрешения. Они часто связаны с политическими, религиозными, экономическими ситуациями, требующими в первую очередь политического решения. В государственном управлении очень часто некоторые сценарии изменении могут оказаться на размытой границе между «жесткими» и «проклятыми» и никто, кроме самих участников процесса, не может решить, что является важным для решения проблемы и что включать в рассмотрение проблемы, а что нет.

Говоря о проблемах как об изменениях и классифицируя их как «мягкие», «жесткие», с ограниченными и неограниченными измерениями, каждую ситуацию рассматривают отдельно от других ситуаций как некий конкретный эпизод.

В подавляющем числе случаев реальные проблемы и изменения не являются изолированными друг от друга, а представлены системой изменений и системой проблем с большой степенью сложности и разнообразия, что обусловлено взаимосвязанностыо и взаимодействием проблем и большим количеством связей в самой системе изменений.

Необходимо иметь в виду, что будущее формируется в настоящее время и; как правило, приходится управлять сразу обоими состояниями: настоящим и будущим, рассматривая изменения как новые возможности или новые угрозы. Как правило, изменения осуществляются под воздействием системы внутренних и внешних факторов. Выделяют следующие виды введения изменений: «сверху - вниз» (изменение вводится властным решением), «снизу - вверх» (в случае, когда предложение об изменении формируется как результаты работы внутренней группы или команды); иногда привлекают к работе специалистов, которых просят проанализировать и выявить проблемы, а также внедрить предложенные изменения (экспертный метод).

Если требуется осуществить изменение быстро, то наиболее эффективным считается подход «сверху - вниз». Если не понятно, как именно решать проблему, которая на местах может восприниматься и решаться по-разному, то подходящим в этом случае считается подход «снизу - вверх». Такой подход может потребовать много времени на планирование и реализацию, а также специального подразделения для контроля и оценки осуществляемых изменений. Экспертный метод эффективен при введении новых технологий, обеспечивая проведение изменений без участия в нем руководства, «продолжающего управлять». В реальной ситуации изменений используются в той или иной степени все три подхода.

Изменения бывают разных уровней. Уровень изменения определяется числом людей, которых затрагивают изменения. Можно выделить следующие уровни изменений: в отношении индивида, команды (группы), отдела (подразделения), организации, социума. Количество вовлеченных в процесс людей зависит от времени, необходимого на введение изменений, и от степени сложности изменений.

Реакции на изменения у участников процесса могут быть различными. В качестве наименее важных из множества ролей, которые при этом могут играть участники, выделяют две: роль энтузиаста и роль скептика. Обе эти оппонирующие друг к другу роли необходимы в процессе осуществления изменения.

Люди склонны оказывать сопротивление изменениям, которое иногда проявляется как результат их узкособственнического интереса, непонимания и недостатка доверия, неадекватной оценки ситуации, низкого уровня терпимости к изменениям, а также давления со стороны коллег, усталости от изменений, неудачного предыдущего опыта изменений.

В качестве способов преодоления сопротивления изменениям рассматривают:

1) образование  и представление информации - повышение образовательного уровня участников и более полное представление им информации ' до того, как само изменение произойдет;

2) участие и  вовлечение - вовлечение все большего  количества людей в процесс изменения и активизации в нем их участия;

3) помощь и  поддержка - оказывание их участникам в течение всего процесса изменений;

4) переговоры  и соглашение -обеспечение на  их основе бесконфликтности процесса.

Выделяют три основных этапа осуществления изменения (по К. Ле-вину).

1. Размораживание - настраивание участников на восприятие и осуществление изменения.

2. Изменение - определение степени, вила возможною сопротивления, полномочий инициатора изменений; получение необходимой информации и поддержки, определение риска изменения, организация обмена информацией; обеспечение ресурсами и планом осуществления изменения.

3. Замораживание - закрепление изменения.

Наибольшему риску изменение подвергается на третьем этапе вместе с возможностью возникновения непредвиденных обстоятельств, вызывающих затруднения Как правило, на этом этапе энтузиазм участников падает и они возвращаются к привычным способам поведения. Это может привести к замораживанию без реального внедрения изменения. Завершение этого этапа невозможно без управления и контроля, организованных на должном уровне.

3.Практическая реализация государственных  управленческих решений.

3.1. Декрет Президента Республики Беларусь, как форма государственного управленческого решения.

Декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт   Главы государства,   имеющий   силу   закона,  издаваемый  в соответствии  с   Конституцией  Республики  Беларусь   на  основании делегированных  ему  Парламентом  законодательных  полномочий либо в случаях  особой необходимости  (временный декрет)  для регулирования наиболее важных общественных отношений. Декрет может выступать в качестве одного из примеров форм принятия управленческих решений высших органов власти, а процесс его исполнения есть не что иное, как реализация государственного управленческого решения.

Декреты Президента   Республики   Беларусь  издаются  по  любым вопросам,  за  исключением  случаев,  предусмотренных   Конституцией Республики Беларусь.

Рассмотрим процесс принятия государственного управленческого решения на примере принятия нормативного правового акта, в частности Декрета.

Нормотворческий    процесс в Республике Беларусь    осуществляется    с   соблюдением

установленной  процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:

• планирование нормотворческой деятельности;
• нормотворческая инициатива;
• подготовка проекта нормативного правового акта;
• принятие (издание) нормативного правового акта;
• включение  нормативного  правового  акта  в Национальный реестр

правовых актов Республики Беларусь;

• опубликование нормативного правового акта.
• Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (созданный в целях повышения эффективности правотворческой деятельности и усиления роли правовой науки в обеспечении социально-экономического и общественно-политического развития республики Указом Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2007 г. № 630 «О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права» на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему государственного научного учреждения «Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси»)
• разрабатывает концепции совершенствования законодательства, ежегодные планы подготовки законопроектов, концепции проектов законов, вносит их в установленном порядке на утверждение (одобрение, согласование) Президента Республики Беларусь, осуществляет контроль за реализацией планов подготовки законопроектов;
• осуществляет организационно-методологическое обеспечение подготовки проектов законодательных актов, а также разрабатывает, обобщает и внедряет передовые технологии подготовки проектов правовых актов;
• непосредственно разрабатывает проекты законодательных актов, за исключением проектов, подготовка которых возложена на другие государственные органы (организации), а также международно-правовых актов, подготовка которых возложена на Центр;
• принимает меры по приведению нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией, законами Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, международными договорами Республики Беларусь;

Подготовка проекта декрета может включать:

рассмотрение нормотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта;