Пути и перспективы совершенствования федерализма в России

С другой стороны, с сожалением приходится признать, что процесс становления подлинно демократического федерализма происходит у нас медленно, трудно, непоследовательно и противоречиво, в связи с чем за десять лет было сделано намного меньше того, что можно и должно было сделать. Конечно, серьезное влияние на ход этого процесса оказало общее состояние перманентного и системного кризиса нашего общества и государства за прошедший период.

Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. Важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-территориальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии.

Демократическая национальная государственность — это государственность не только той нации (этноса), которая дала имя данной республике или автономии, но и представителей всех других национальностей, проживающих на ее территории. Именно такое интернационалистское понимание национальной государственности содержится не только в Конституции РФ, где говорится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «многонациональном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчеркивается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан республики»6.

К примеру, ст. 1 Конституции Татарстана указывает, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы многонационального народа республики». Это означает, что Республика Татарстан — одновременно государственность татарской нации и всего многонационального народа этой республики. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего населения Татарстана. В этом находит свое государственное выражение единство национального и интернационального в демократической национальной государственности. С одной стороны, демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение, а следовательно, и право на свободный выбор форм своего государственного существования. С другой — это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, уважения их прав и интересов, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации инонационального населения.

Конечно, в реальной жизни, в практике федеративного строительства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место националистические истолкования и использование национально-государственных форм. Но решительно противостоя таким взглядам и борясь с национал-сепаратизмом и в данном вопросе, нельзя отбрасывать национальную государственность и национально-территориальные начала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и федерализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целостности федеративной России. В июне 1996 г. была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», в которой говорилось: «Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал». Это вселяет уверенность в том, что новая Россия изберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющий с национально-государственным нигилизмом.

Говоря о национально-территориальных аспектах российского федерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонациональную разновидности. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность — это тоже национальная государственность в ее своеобразных видах7. В РФ 32 национальных государства и национально-государственных образования. Но это не значит, что именно столько народов имеют свою государственность в нашей стране. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны нередко встречающиеся в литературе утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в число народов России при этом включаются и десятки разрозненно проживающих национальных (этнических) групп, представляющих зарубежные этносы.

Не менее важное значение имеет постепенная и терпеливая, но в то же время твердая, постоянная и неуклонная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций республик и уставов субъектов РФ, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и др. При этом важно избегать двух крайностей: с одной стороны, нельзя не учитывать, что сегодня у нас идет поиск оптимальных форм взаимоотношений между РФ и ее субъектами на начальном этапе становления демократического федерализма, что предполагает возможность возникновения в позициях сторон известных расхождений и противоречий; с другой — нельзя игнорировать необходимость обеспечения при всех условиях государственного единства и целостности РФ. Поэтому нельзя искусственно драматизировать ситуацию в этом вопросе и, обнаружив любые, даже незначительные расхождения в текстах конституций и указанных договоров, изображать, например, дело так, будто «из 21 республики Федерации 19 имеют конституции, противоречащие Конституции РФ». И в то же время было бы неверным занимать примиренческую позицию, когда нарушаются самые устои демократического федерализма, ставятся под угрозу принципиальное единство конституционно-правовой системы РФ, а тем самым и ее самой, выявляются действительно сепаратистские тенденции8.

Огромные размеры территории РФ и ее многонациональность объективно предопределяют необходимость сохранения сегодня очень большого числа ее субъектов, что вызывает немалые сложности и трудности в управлении страной. В связи с этим в перспективе может практически встать вопрос о целесообразности и возможности сокращения численности субъектов РФ путем их укрупнения. Возможно, следует вернуться к вопросу о предоставлении (непредоставлении) статуса субъектов федерации автономным округам, тем более что ряд из них не обладает необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли и бремени субъекта РФ.

Еще одним важным общим направлением совершенствования российского федерализма должно стать расширение полномочий субъектов РФ при одновременном расширении и повышении их ответственности в решении общих задач. Сегодня в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектов РФ заложен немалый резерв совершенствования российского федерализма и повышения его эффективности. Не случайно на нынешнем этапе столь остро стоят проблемы бюджетного и налогового федерализма, которые решаются путем перераспределения средств в пользу субъектов Федерации при одновременном повышении их обязанностей и ответственности в решении общих задач, особенно в социальной сфере.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Особое значение, ввиду происходившей в течение последних девяти лет трансформации политической системы РФ, приобретают изменения в реализации положений Конституции РФ, которые регулируют функционирование важнейших политических институтов, взаимодействие между которыми основано, по идее, на принципе разделения властей, закрепленного в ст. 10 Основного Закона, в которой сказано: «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», где каждая ветвь единой по своей природе власти институализирована, представлена определенным органом, перечень которых обозначен в ст. 11 Конституции РФ (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ).

Оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой. 

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами с экономической, политической и других точек зрения – задача не из легких. Задача теоретиков и практиков федерализма состоит в разработке наиболее рационального подхода к полной реализации положений Конституции, составляющих основу федеративных отношений, выстраивании модели, основанной на сильных институтах государственности, на единстве общенациональных и региональных интересов.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

1. Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с "Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" от 31.03.1992) // Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 2004.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2010 – 614 с.
3. Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление.  - 2011. - N 9.- С. 3
4. Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление.  – 2012. - N 1. – С.3.8
5. Добрынин Н.М. « Федерализм и Конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм» // Право и политика. – 2012. - №8. – С.31.
6. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. - Новосибирск: Наука. 2010. - 211 с.
7. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. - 2009. - N 1. - С. 12.
8. Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2010. - N 1. С. 35 - 36.
9. Кузьмин Э.Л. О государственном суверенитете в современном мире // Журнал российского права. – 2009. - № 3. – С. 14.
10. Омарова У.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. – Р-н/Д, 2009. –219 с.
11. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. –  М., 2012. – 119 с.
12. Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Вып. №2. – 2010. – С.7.
13. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. - 2012. - № 8. – С. 34.

 

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

 

2 Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. - Новосибирск: Наука. 2010. – С. 24.

3 Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. - 2012. - № 8. – С. 34.

4 Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление.  - 2011. - N 9.- С. 3

5 Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с "Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" от 31.03.1992) // Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 2004.

 

 

6 Добрынин Н.М. « Федерализм и Конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм» // Право и политика. – 2012. - №8. – С.31.

7 В этой связи представляется непоследовательным и противоречивым утверждение М.В. Баглая о том, что «Россия не является национальным государством, это многонациональное государство; республики — субъекты Федерации являются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2010 - С. 293).

 

8 Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. - 2009. - N 1. - С. 12.