Предвыборная агитация

§ 1. Условия ведения предвыборной агитации через средства массовой информации

Поскольку Закон « Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» является базовым  актом российской избирательной  системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации через печатные СМИ, имеют бланкетный характер, относя детальное регулирование процедур предоставления газетных полос для материалов предвыборной агитации к сфере действия специальных законов. Фактическое регулирование порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ осуществлялось на основании подзаконных актов – инструкций Центральной избирательной комиссии. И хотя качество этих документов было достаточно высоким (а неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИКа по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социальное и политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного определения в качестве норм прямого действия.

Все СМИ можно разделить на несколько  групп, принадлежность к каждой из них  влечет определенный порядок, регулирующий предвыборную агитацию.

К первой группе относятся периодические  печатные издания, подпадающие под  действие п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантия избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ», устанавливающей, что  редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные  органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее  чем на 15 процентов бюджета соответствующей редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума, как на бесплатной, так и на платной основе. И, что еще существенней, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатной публикации материалов предвыборной агитации. Попутно заметим, что в российском избирательном законодательства норма о возможности бесплатной публикации агитационных материалов в печатных изданиях появляется впервые. Прежний закон возлагал эту обязанность только на государственные телерадиокомпании. Подобную новеллу можно лишь приветствовать. Увеличение числа субъектов бесплатной (для кандидатов, избирательных объединений и блоков) предвыборной агитации значительно расширяет возможности избирателей познакомиться с позицией различных кандидатов, и усиливает государственные гарантии равных условий доступа к СМИ для всех участников избирательного процесса. В связи с этим исключительно важно очертить круг этих изданий в точном соответствии с законодательным определением. Прежде всего теперь для отнесения того или иного издания к категории СМИ, которым вменено в обязанность бесплатно предоставлять свои площади для предвыборной агитации, существенным условием является не только состав учредителей этого издания как средства массовой информации, но и состав учредителей редакции такого издания как юридического лица. Допустим, учредителем газеты как средства массовой информации является ее журналистский коллектив. Очевидно, что такая форма объединения граждан не имеет никакого отношения к указанным в Законе государственным или муниципальным органам, организациям, учреждениям. Между тем сама редакция этой газеты может быть образована в организационно-правовой форме государственного либо муниципального учреждения. В этом случае по прежнему положению такая газета не подпадала под действие указанной нормы (что, в общем, нелогично, учитывая фактическое государственное (муниципальное) участие в издании этой газеты). Теперь это противоречие устранено, и правоприменитель, решая вопрос о привлечении того или иного издания к размещению материалов предвыборной агитации, должен обращаться не только к свидетельству о регистрации данного издания как средства массовой информации, но и к соответствующему документу, устанавливающему факт государственной регистрации редакции этого издания в качестве юридического лица. Второе существенное условие – источники финансирования. Как следует из нормы закона, даже не являясь государственным или муниципальным по составу учредителей, издание обязано бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации, если в течении года, предшествовавшего дню официального опубликования решение о назначении выборов, редакция этого издания финансировалась не менее чем на 15 процентов за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Закон не оговаривает формы такого финансирования, но, очевидно, к ним следует относить любые дотации, субвенции и т.п., произведенные за счет федерального, областного (краевого, республиканского, окружного) или местного бюджетов, либо соответствующих внебюджетных фондов.

Ко второй группе относятся издания  учрежденные органами государственной  власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Здесь  имеются в виду разного рода периодические  сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т.п. Такие  издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.

Третья группа это так называемые специализированные издания (детские, технические, научные и другие), которые  вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий  доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия  в избирательной кампании. Следует  заметить, что, на наш взгляд, представляется не вполне удачной формулировка условия  отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно «полное неучастие в избирательной  кампании, в подготовке и проведении референдума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение  не вполне оправданно, ведь кроме собственно агитационных материалов речь может  идти о публикации каких-то важных решений  избирательных комиссий, разъяснений  порядка голосования и т.п.

Четвертая группа это периодические  печатные издания, чьи редакции либо они сами учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, а также входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединением). Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п.1, из чего можно сделать вывод, что данные издания как вправе публиковать агитационные материалы, так и вправе этого не делать. При этом, что существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам? Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т.п. с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Так же не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими.

Пятая группа включает все остальные, т.е. «независимые» издания (термин, понятно, достаточно условный). Однако, на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п.2 ст.39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях. А поскольку ч.3 ст.37 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, то, следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т.п.) должны быть равными. Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным.

Предвыборная агитация через средства массовой информации (на каналах организаций  телерадиовещания и в периодических  печатных изданиях) может проводиться  только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные  списки кандидатов, и исключительно  за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации.

Не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования  решения о назначении выборов  организации телерадиовещания и  редакции периодических печатных изданий  обязаны опубликовать сведения о  размере и условиях оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемых  для целей предвыборной агитации. Указанные размер и условия должны быть едиными для всех субъектов, имеющих право на проведение предвыборной агитации через средства массовой информации. Организация телерадиовещания должна опубликовать эти сведения в одном  из массово распространяемых периодических  печатных изданий, опубликование в  которых является официальным, в  «Российской газете».

Законодатель весьма подробно прописал порядок дележа между претендентами  бесплатного эфирного времени и  бесплатной печатной площади, указал, как исчисляется доля каждого, какие  арифметические действия при этом проводятся; определили порядок использования  выделенных лимитов времени и  площади путем жеребьевки, производимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. Но всеми этими  расчетами занимаются избирательные  комиссии, а редакциям СМИ только спускают полученные в результате вычислений нормы для каждого кандидата. И здесь возникают некоторые  достаточно важные вопросы: кто должен следить за фактическим расходованием  установленных объемов бесплатных услуг, соблюдением кандидатами  выделенных им лимитов. На ком лежит  такая обязанность – на СМИ, избирательных  комиссиях или самих кандидатах. По закону СМИ должны вести учет предоставленных кандидатам как бесплатных, так и платных услуг и представлять эти сведения в соответствующую избирательную комиссию. Из этого можно сделать вывод о том, что СМИ полагается следить только за перерасходом кандидатом предоставленной ему печатной площади и установленной доли эфирного времени. Все остальное должно ложиться на самих кандидатов, которые в первую очередь заинтересованы в использовании всех предоставленных им лимитов, и избирательные комиссии, а в частности, на специальные контрольно-ревизионные службы при них, деятельность которых заключается в контроле за соблюдением установленных рамок.

Также детально описан порядок распределения  общего объема платного эфира и платной  печатной площади между участниками  избирательного процесса и определения  доли каждого подобно тому, как  это сделано для бесплатных услуг  СМИ. Даты обнародования агитационных материалов в эфире и печати определяются жеребьевкой, проводимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. В случае отказа кандидата избирательного объединения, блока после жеребьевки от использования платных информационных услуг, высвободившиеся эфирное  время и печатную площадь СМИ  может использовать по своему усмотрению, но не для предвыборной агитации. Оплата эфирного времени и печатной площади  осуществляется на равных для всех условиях в течение избирательной  кампании по заранее объявленным  расценкам. Платежи производятся только через банк исключительно из избирательных  фондов кандидатов, избирательных объединений  и блоков.

Отдельно можно обратить внимание на оговорку законодателя о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с  кандидатами, избирательными объединениями  и блоками заголовков и иллюстраций. Причем это правило распространяется на все издания, в том числе  и независимые. В то же время, как  нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, т.е. совпадают с ним по времени и месту.

Таким образом, можно сделать вывод  о том, что правила ведения  предвыборной агитации в СМИ прописан законодателем достаточно подробно, хотя не исключает ряда неточностей  и противоречий.

Правовые аспекты проведения предвыборной агитации

Отметим ключевые элементы приведенного выше определения предвыборной агитации.

Во-первых, агитация - это деятельность. Нет нужды обращаться к толковому  словарю, чтобы понять, что под  деятельностью можно понимать все  что угодно, кроме бездеятельности. Воспользовавшись методом исключения, применение которого не редкость при  обсуждении вопросов агитации, можно  сказать, что предвыборной агитацией  будет признано все, для чего предпринимались  какие-либо действия соответствующим  субъектом. Следовательно, если данный субъект никаких действий не предпринимал или отсутствуют доказательства совершения им каких-либо действий, то не может идти речи о его ответственности  за возможные правонарушения.

На практике все выглядит несколько  иначе. Избирательные комиссии и  даже суды для применения санкций  за избирательное правонарушение нередко  считают достаточными сведения, приведенные  в поданных жалобах, не утруждая себя поиском доказательств совершения тем или иным кандидатом противоправных действий. Это способствует применению предвыборными штабами провокаций против конкурентов. Например, распространяются листовки с выходными данными  оппонентов в период, когда предвыборная агитация запрещена, или в местах, где запрещена предвыборная агитация.

Во-вторых, в определении указаны  субъекты предвыборной агитации, к  которым относятся: граждане Российской Федерации, кандидаты, избирательные  объединения, избирательные блоки, общественные объединения. В соответствии с определением деятельность иных субъектов  не может быть признана законной агитацией  и должна рассматриваться в качестве иной деятельности. С кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками ситуация более или менее  ясна. Агитация для них - основное средство воздействия на избирателей. Что  касается граждан Российской Федерации, то включение этой категории в  число субъектов предвыборной агитации должно было, по всей видимости, подчеркнуть  установленный пунктом 8 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав" запрет: "Иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 8 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные  юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов". Необходимо отметить, что предвыборной агитацией вправе заниматься только граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет. В соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав" гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать  в предусмотренных законом и  проводимых законными методами иных избирательных действиях и т.д. К иным избирательным действиям  следует, по всей видимости, отнести  и предвыборную агитацию, и любую  другую связанную с выборами деятельность.

По причине отсутствия в Федеральном  законе "Об основных гарантиях избирательных  прав" прямого запрета на осуществление  предвыборной агитации несовершеннолетними  многие предвыборные штабы допускали  серьезные ошибки, привлекая к  агитационной деятельности лиц, достигших 14 лет, с письменного согласия их родителей. При этом они руководствовались  статьей 26 Гражданского кодекса РФ, а также Федеральным законом "Об общественных объединениях". Последний предусматривает возможность членства в молодежных политических общественных объединениях (а для таковых проведение предвыборной агитации - одна из основных форм деятельности) с 14 лет.