Понятие парламента его структура и полномочия

2. Понятие и роль парламента. Парламент (от франц. parler — говорить) — это общенациональный (общегосударственный) представительный орган, важнейшая функция которого состоит в осуществлении верховной законодательной власти. Общегосударственный представительный характер этого органа означает, что, во-первых, именно парламент, в отличие от органов исполнительной и судебной властей, является непосредственным представителем и выразителем интересов и воли народа, его суверенитета; а во-вторых, что парламент, в отличие от других представительных органов власти, представляет и выражает интересы и волю не части, а всего населения страны. Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отношении других нормативных правовых актов. В Конституции Ирландии (ч. 2 ст. 15), например, говорится, что «никакой другой законодательный орган, таким образом, не имеет полномочия издавать законы для государства». Как верховный законодательный орган парламент призван решать преимущественно в законодательной форме не част­ные и сравнительно второстепенные, а общие и главные вопросы общественной жизни, в чем находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме осуществления государственной власти.Важная роль парламента в механизме осуществления государственной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюджета, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших госудаственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование правительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) контроля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление процедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая система, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламентаризмом.

Как уже отмечалось выше (§ 1 и § 2 гл. 6), место и роль парламента в  той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадлежит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не решающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.

Структура парламента. По своей структуре парламенты разграничиваются на однопалатные и двухпалатные. Большинство стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Индия, Бразилия, Испания, Канада, Мексика, Австрия, Австралия и др.) имеют двухпалатный парламент, но и однопалатные парламенты нередки и число их составляет несколько десятков (Китай, Индонезия, Египет, Греция, Вьетнам, Венгрия, Швеция, Турция, Португалия, Дания, Финляндия, Болгария, Израиль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Мавритания и др.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударственным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) палате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламентами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представительства их территориальных единиц. Наименования как нижних, так и верхних палат многообразны, но наиболее распространены для нижних палат и для однопалатных парламентов — Палата депутатов, Палата представителей, Национальная Ассамблея, Национальное собрание, а для верхних палат — Сенат, Федеральный (Союзный) Совет, Совет соответствующих субъектов федерации (Совет кантонов в Швейцарии, Совет штатов в Индии и т.д.). Нередко в состав однопалатного или двухпалатного парламента юридически включается и глава государства (Великобритания, Египет, Индия, Танзания и др.). В прошлом в отдельных странах (ЮАР, Югославия и др.) имели место и парламенты, имевшие три и более палат.

Численность членов палат парламента, как и самих парламентов, далеко неодинакова, но обычно она составляет от нескольких десятков до нескольких сот человек, хотя численность однопалатного  китайского парламента достигает почти  трех тысяч депутатов. Как правило (за исключением Великобритании, где  число членов Палаты лордов до конца 1999 г почти в два раза превышало  число членов Палаты общин), численность  депутатов нижней палаты в два, три  и более раз больше, чем верхней.

Каждая палата парламента обычно имеет  своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как  правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Нередко избираются и его заместители, которые вместе с председателем  образуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может  быть не избираемое из ее состава, а  другое лицо по занимаемой должности. Так, в США, Индии и некоторых  других странах Сенат возглавляет  вице-президент страны; в Великобритании Палату лордов — лорд-канцлер, являющийся назначаемым премьер-министром членом кабинета. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (сената).

Для предварительной подготовки и  рассмотрения вопросов, выносимых на заседание палаты или всего парламента, внутри палат (парламента) создаются  чаще всего специализированные вспомогательные  структурные подразделения —  комитеты, комиссии, состоящие из парламентариев, профессионально знакомых с соответствующей  сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они  не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут  быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь период деятельности данного состава  палаты (парламента), и временные, т.е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения  которой они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут создаваться  еще более специализированные подкомитеты (подкомиссии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парламента) можно также отнести  партийные фракции депутатов, их территориальные объединения и  др.

Полномочия парламента. Из конституционного статуса парламента и его функций  вытекает и компетенция парламента, т.е. совокупность его полномочий. В  конституциях стран мира компетенция  парламента определяется по-разному: в  одних странах она формулируется  очень четко и определенно (например, в США, Испании, Франции, Сенегале, Габоне, Мадагаскаре и др.); в других —  она частично определена достаточно четко, но в той или иной мере содержит и положения, делающие пределы полномочий парламента достаточно неопределенными, подвижными (например, в Швейцарии); в третьих — компетенция парламента остается совершенно неопределенной и  ничем не ограниченной, поскольку  в своей законодательной деятельности в любом вопросе он не связан никаким  конституционным актом (Великобритания, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия и др.). В отдельных монархических  мусульманских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ) полномочия парламента носят  в основном консультативный характер.

Вместе с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие  основные полномочия.

1. Законодательные полномочия, обеспечивающие  выполнение главной функции парламента  — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе  могут в той или иной мере  и форме участвовать и другие  государственные органы (президент,  конституционный суд и др.), не  отменяет то, что прерогативой  именно парламента является, как  правило, принятие законов, которое  поэтому составляет основное  содержание его компетенции и  практической деятельности. Это  находит свое выражение в обсуждении  законопроектов в комитетах, комиссиях  и на пленарных заседаниях  палат парламента и в принятии  законов. Хотя не во всех  странах парламентарии обладают  правом законодательной инициативы, в большинстве государств (Великобритания, Италия и др.) они имеют такое  право. Законодательные полномочия  парламента в ряде стран включают  и полномочие принятия конституции  страны и поправок к ней,  конституционных законов.

2. Полномочия в области финансов  — это прежде всего полномочия  парламента по утверждению бюджетных  доходов и расходов государства  и установлению налогов. Данные  полномочия осуществляются в  форме ежегодного принятия закона  о государственном бюджете по  специальной процедуре, отличной  от принятия обычных законов.  В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не  закон о государственном бюджете,  а финансовые программы, осуществляемые  через серию отдельных законов  об ассигнованиях и доходах.  Через закон о государственном  бюджете парламент уполномочивает  правительство расходовать государственные  средства в утвержденном объеме  и согласно росписи расходов, а также возлагает на него  обязанность собрать необходимые  для этого налоги и другие  поступления. В финансовую компетенцию  парламента входит обычно и  утверждение отчета правительства  об исполнении бюджета. В компетенцию  парламента включается также  установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда  относятся полномочия по принятию  решений по внешним и внутренним  займам государства, о денежной  эмиссии, о создании многообразных  внебюджетных фондов и т.д.

3. Полномочия по формированию  других высших государственных  органов (целиком или частично). В одних случаях при этом  парламент самостоятельно и непосредственно  решает эти вопросы; в других  — дает согласие на выдвинутые  иными органами кандидатуры или  утверждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает  президента страны или участвует  в его избрании более широким  органом. Нередко парламент избирает  или назначает премьер-министра  и даже образует правительство  в целом. Парламент или одна  из его палат формирует конституционный  суд и верховный суд или  участвует в их формировании, назначает генерального прокурора  и т.д.

4. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согласие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.

5. Полномочия в области обороны и безопасности воплощаются в первую очередь в праве парламента объявлять воину, состояние войны или состояние обороны, а также в праве заключать мир.

6. Полномочие по назначению референдума отражает тот факт, что во многих странах, согласно конституции, либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума.

7. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осуществлять процедуру импичмента, о которой говорилось в предшествующей главе. К числу данных полномочий надо отнести также право создания и деятельности отмеченных выше следственных комитетов и комиссий парламента и его палат, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а также право объявления амнистии парламентом.

3. 15 лет назад, 13 января 1997 года, начал свою работу Совет Республики Национального Собрания Республики Беларусь.

Институт парламентаризма в  Республике Беларусь имеет многовековую историю, неотделимую от развития ее государственности. В Беларуси существовали почти все известные в Европе виды и формы представительной демократии.

Истоки белорусского парламентаризма  берут свое начало в вече, которое  как орган государственной власти возникло из племенных собраний. На белорусских землях такая форма  народовластия существовала в Друцке, возможно в Минске, Витебске. Наиболее полные сведения о вече сохранились в Полоцкой земле.

Полоцкое вечевое собрание впервые  упоминается в летописях под 1159 годом (согласно другим данным под 1138 годом). В 11-12 столетиях вече собирали по инициативе князя, посадников или городского населения. Правом участия в нем пользовались все полноправные вольные мужчины, решения принимались путем одобрения  его криками. На вече решались вопросы  войны и мира, законодательства, заключения торговых договоров. Вече могло  приглашать и выгонять князей, выбирать некоторых служебных особ, судить за политические и другие значительные преступления. Важной функцией деятельности вече были сбор и раскладка налогов. В его ведении находилась городская  касса ("скрыня"), которой заведовали избранные из числа горожан представители.

Полоцкое вече оказывало большое  влияние на политическую жизнь в  Великом княжестве Литовском, однако постепенно утрачивало свое значение. Во время правления великих князей Казимира (1440-1492) и Александра (1492-1506) окончательно оформилась Рада - высший орган государственной власти ВКЛ. Она возникла первоначально как  совещательный орган при великом  князе, но с конца 15-го века значительно  ограничила его власть. В состав Рады входили наиболее влиятельные  должностные лица государства - канцлер, подканцлер, маршалки, подскарбий, воеводы, каштеляны и некоторые старосты, а также католические епископы и  крупнейшие землевладельцы. Заседания  Рады в полном составе часто назывались сеймом. В 1511 году Сигизмунд I Старый (1467-1548) впервые приказал для участия  в сейме созывать шляхту по поветам  и предложил выбирать для этого  по два представителя от повета. Сейм ВКЛ делился на две палаты: коло панов-рады (Рада ВКЛ) и рыцарское (шляхецкое) коло.