Административные реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления

Большие внимание на государственной  службе уделяется вопросам этики. С  этой целью разрабатываются кодексы  поведения государственных служащих. Так, в Великобритании  гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами.

2. Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих.

Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на  усиление прозрачности государственной службы. Стимулируется приток на государственную службу квалифицированных специалистов  из разных сегментов общества.   Применяются современные способы комплектования государственной службы.

Важнейшим способом замещения должностей становится конкурс. Государственные органы обязаны размещать на своих официальных сайтах информацию об имеющихся вакансиях, квалификационных требованиях по замещаемым должностям.

В Великобритании оценка кандидатов осуществляется с учетом следующих принципов: претендентам должен быть предоставлен равный доступ к информации о характере работы и требованиям к кандидатам; необходимо обеспечить одинаковый подход к оценке их качеств на всех стадиях отбора на основе объективных критериев, применяемых на равных основаниях ко всем кандидатам; методы и способы отбора должны быть обоснованными. При отборе не допускается необъективность, предвзятость и личный фаворитизм. В процессе проведения конкурса используются различные методы оценки профессиональных и личных качеств кандидатов: написание письменных докладов, тесты, интервью, собеседование и др. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.

Развиваются возможности  судебного обжалования актов и действий  публичной администрации.  В ряде стран возможность обжаловать неправомерные действия государственной администрации в суд имеет конституционную основу. Так, согласно ст. 34 Конституции ФРГ, если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои должностные обязанности перед третьими лицами, то в принципе несет ответственность государство или ведомство, на службе которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой неосторожности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка. По ч. 4 ст.19  если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В Германии совершенствуется также деятельность дисциплинарных и административных судов, рассматривающих  споры чиновников с администрацией.  Деятельность этих судов позволяет решать вопросы ответственности государственных служащих за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей и одновременно является гарантией стабильности положения государственного служащего, защитой от незаконных кадровых и дисциплинарных решений руководства.

3. Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности.

В процессе реформы  создаются  различные механизмы оценки, которые  должны стимулировать государственных служащих, успешно справляющихся со своими обязанностями, корректировать недостатки деятельности служащих и освобождаться от тех служащих, работа которых не может быть улучшена.

Так, в США в каждом административной ведомстве действуют  собственные системы оценки, разрабатываемые  на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно.  Есть одно ограничение - аттестации карьерных служащих не проводятся в течение 120 дней после вступления в должность нового Президента. Профессиональная деятельность служащих  оценивается руководителем ведомства на основе рекомендаций аттестационных комиссий. К работе аттестационных комиссий предъявляются требования объективности. С этой целью аттестационные комиссии  должны наполовину состоять из карьерных служащих данного ведомства.

В США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются эффективность, действенность  и качество работы или услуг, в том числе существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств, своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении равных возможностей при трудоустройстве.

4. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В условиях ускорения  темпов общественного развития любое  специальное знание быстро устаревает. Поэтому в зарубежных странах  создаются условия для поддержания  высокого профессионального уровня государственных служащих. Для этого создана сеть образовательных учреждений, используются возможности дистационного образования, в сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы.

 Структурные реформы. Термин «структурная реформа» в научном обороте и средствах массовой информации используются в различных значениях.

Под структурными реформами  в стабилизационных программах международных  финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление, процедуры банкротства, рынок земли и недвижимости, рынок труда, конструкцию налоговой системы, развитие финансовых институтов, внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций, регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). Понимаемые в широком смысле, структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с “расходной” частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Этот термин используют и в отношении реформ, затрагивающих какую-либо одну: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке административного  права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно понимать комплексные реформы, в результате которых устанавливаются структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Таким образом, структурные  реформы - это наиболее сложные реформы. В процессе этих реформ проводятся системные изменения в государственном управлении. Эффективность реформ во многом зависит оттого, были ли подготовлены для них соответствующие условия в процессе функциональных и процедурных реформ.

Наиболее последовательно  структурные реформы были проведены в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не  меняют основ сложившейся системы публичного управления. Тем не менее, все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Характерные черты таких  реформ состоят в следующем.

1. Структурные реформы  носят комплексный характер. В  результате таких преобразований  формируется целостная система  публичного управления, включающая  определенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимодействия.

2. В процессе структурных  реформ на смену классическим  управленческим вертикалям  приходит  децентрализованное и деконцентрированное  управление. В сфере традиционного  государственного управления остаются  вопросы стратегического политического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.

3. Оказание публичных  услуг возлагается на децентрализованные  учреждения, которые, используя рыночные  механизмы, более эффективно, чем  традиционные государственные структуры, работают с потребителями таких услуг - гражданами и юридическими лицами.

Административную реформу  нельзя считать завершенной ни в  одной стране.  Напротив, есть все  основания полагать, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления.  Реформы носят непрерывный характер, и задачи, решаемые на одном этапе, так или иначе, возникают и на другом. В процессе административных реформ министерская система претерпевает существенные изменения, которые касаются как функций и процедур деятельности министерств, так  и их места и роли в механизме публичного управления.

Исследователи зачастую констатируют снижение значимости министерств  в структуре исполнительной власти⁹. Этот вывод справедлив в том плане, что министерства перестают занимать монопольное положение в централизованной администрации и действуют наряду со  специальными службами при главе государства или главе правительства и децентрализованными учреждениями.

 

 

¹ Параграф подготовлен при поддержке ГУ-ВШЭ (индивидуальный исследовательский грант «Административная реформа в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовое исследование». Грант № 07-01-194).

² Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. С.72.

³ См.: Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. С.-Пб.: Изд-во С.-Пб. ун-та, 2000. С.146.

⁴ См.: Государственное управление и политика. С.-Пб.: Изд-во С.-Пб. ун-та, 2002. С. 364-367.

⁵ Драго Р. Указ соч. С.73-85.

⁶ См.: Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ // Административная реформа в России. М.: «Контракт» - «Инфра-М», 2006. С. 60-64.

⁷ См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Тихомиров, 2005.С.611.

⁸ Подробнее по этому вопросу см.: Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. М., 2006. С 120-127.

⁹ См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит, 1994 . С. 61-63.