Налоговая политика в Российской Федерации

 

При сопоставлении этих данных три позиции традиционно  обращают на себя внимание: налоги на потребление  и доход предприятий и населения, причем за 10 лет не произошло существенных подвижек в структуре российских налогов. Понятно, что лишь в нормальной, т.е. развивающейся, экономике могут сформироваться нормальные доходы государства. Поэтому только в последнее время были сделаны шаги по снижению налогов с предприятий и оборотных налогов, планируется снизить ставку НДС. В этом же направлении будет действовать и либерализация таможенного режима. Исключение составляет налог на доходы физических лиц, «плоская» ставка которого не оставляет надежд на повышение его доли в налоговых платежах.

Серьезной методологической проблемой является объединение в налоговых доходах как собственно налогов, так и пеней и штрафов. Между тем их структура служит важной характеристикой налоговой политики. Если вспомнить, что штрафы и отчасти пени есть мера ответственности за нарушение порядка исполнения обязанности по уплате налогов, что они - наказание и, следовательно, не имеют никакого отношения к финансам, то их объединение с налогами абсолютно формально, как если бы мы хотели одной мерой оценить, скажем, штраф за недоимку в100 млн руб. и пятилетний срок тюремного заключения.

Отчетность не дает полной структуры налогов, штрафов и  пеней, что скрывает важные черты  налоговых отношений. Например, огромная доля штрафов и пеней говорит о том, что налоги несут не фискальную функцию, а наказательную, ибо штраф не имеет фискального предназначения.

В этом смысле, если судить по доначислениям, так оно и есть: в 2004 г. штрафы и пени составили почти 80% всех доначислений по итогам налоговых проверок (в 1996 г. - около 90%)⁷. Такие перекосы совершенно недопустимы, поэтому безусловно правильным надо признать резкое снижение наказаний Налоговым кодексом.

С введением в действие гл. 26 НК РФ⁸ изменилась структура распределения по бюджетам платежей за пользование природными ресурсами: в 2002 г. впервые их большая часть стала поступать в федеральный бюджет. Тем caмым происходит централизация рентной составляющей. В принципе, этот факт следовало бы оценить положительно, если бы не образовавшаяся диспропорция между доходами центра и регионов. Перспективы этого вида налогов будут складываться с учетом более точного определения как рентной, так и компенсационной их доли.

 

 

2.3. Налоговый контроль

Рассмотрим некоторые  показатели контрольной работы налоговых органов (табл. 2.3.1). Таблица составлена на основе отчетной формы 2-НМ. Небольшая погрешность расчета состоит в том, что суммы уменьшенных платежей и приостановленных взысканий относятся целиком на юридические лица. Но эта погрешность действительно мала, поскольку доля юридических лиц в доначислениях составляет 99%.

Таблица 2.3.1

Результаты выездных проверок налоговых opгaнов за 2000-2004 гг.

№ строки	Показатели	2001	2002	2003	2004
1	Количество документальных проверок, тыс.	1020	780	679	591
2	Доначислено по их результатам, млрд руб.	66,8	45,0	79,1	58,0
3	Суммы уменьшенных и приостановленных средств по решениям текущего года, млрд руб.	2,3	10,7	27,6	12,9
4	Доля уменьшенных средств в доначисленных, %	3,4	24,2	34,9	22,2

 

Итак, доля уменьшенных  и приостановленных по решениям судебных и других органов средств в доначисленных по проверкам соответствующего года суммах, совершив скачок в 2001 г. с3,4 до 24%, в 2004г. возросла еще более чем на 10 пунктов и достигла 35%.

Разумеется, такое положение  прежде всего говорит о низком уровне контрольной работы. Но есть и другая сторона проблемы – правоприменительная.

Единственным серьезным  нововведением стал вступивший в силу с 1999 г. Налоговый кодекс РФ, существенно изменивший ряд важнейших норм и процедур. В порыве либерализации и борьбы с фиском за права плательщика были «преодолены» научные принципы налогообложения, нарушен баланс прав и ответственности между налогоплательщиками и налоговыми органами, достигнута победа буквы налога над его смыслом, возобладал гражданско-правовой уклон в толковании налогов и налоговых норм судами.

Либеральные нормы первой части Налогового кодекса РФ вступили в силу в 1999 г., когда были задействованы по сути случайные внутренние и внешние факторы роста бюджетных доходов. Катастрофическое снижение эффективности контрольной работы в 5-10 раз, которое стало следствием действия норм НК РФ, при неблагоприятных условиях могло бы обескровить бюджет.

Нечто похожее складывалось и со второй частью Налогового кодекса РФ. Как известно, в первом полугодии 2001 г. при росте экспорта на 1 % сумма требований о возмещении НДС по экспортируемой продукции возросла более чем в 4 раза.

Некоторое улучшение  дел с документальными про  верками наблюдалось в 2003 г. Но, во-первых, доля отмененных доначислений была очень велика (22% только по решениям года), а во-вторых, это улучшение происходило на фоне сокращения числа выездных проверок и сумм доначислений, Правда, увеличилась доля взысканных платежей: в 2003 г. из суммы дополнительно начисленных налогов, санкций и пеней удалось взыскать 21%.

В структуре доначислений выездными и камеральными проверками основную часть занимают налоговые санкции и пени (78% в 2004 г.), и их доля практически не снижается с введением более мягких мер ответственности Налоговым кодексом. Если учесть, что почти три четверти доначислений дают пени, то наблюдается такая картина: кого бы налоговый орган ни проверял, у него обнаруживается масса давних грехов, по которым надо платить огромные пени, которые больше налогов в 3 раза. Логично предположить, что проверки проводятся с большими интервалами. И действительно, если в 1996 г. было проверено по НДС (самая крупная статья доначислений) 20% плательщиков, то в 2003 г. - 11 %.

Таким образом, общая  оценка налогового контроля не может быть удовлетворительной. И дело не только в работе налоговых органов, решающее значение принадлежит законодательству. Именно с ним надо связать огромное количество нарушений (из-за его сложности и двусмысленности), существенно разную трактовку его норм налогоплательщиками, налоговиками и судами (отсюда - неэффективность контроля и большие суммы отмененных доначислений), сложность проверок и сокращение их числа.

 

4. Налоговое бремя

Специфика России при  весьма умеренных значениях бремени  наиболее ярко проявляется в двух моментах: в до оценке теневой экономики и в неравномерном распределении налоговой нагрузки за счет разной собираемости и действия льгот. Причем неравномерность как нарушение фундаментального принципа налогообложения проявляется в самых разных формах.

То, что колебания налогового бремени (доля налогов в валовом региональном продукте) по регионам значительны, не является секретом и имеет много объективных причин: природно-географические, отраслевые, демографические и другие особенности. Но весьма любопытно, что меньшее бремя несут регионы с меньшей долей платежей в федеральном бюджете. Этот факт вполне объясним: поскольку, завышая оставляемую часть общих налоговых сборов и обеспечивая себя «дополнительными» финансовыми ресурсами, такие регионы могут себе позволить и менее жесткий контроль и расширенный круг льгот, а в целом – пониженное налоговое бремя.

Если рассматривать  регионы как некоторые обособленные территориально-хозяйственные единицы, как самостоятельные социально-экономические субъекты с достаточно высокой административно-управленческой автономией, то платежи в федеральный бюджет выступают для них в роли внешнего платежа или «единого федерального налога».

Для регионов этот «налог» существенно разный. Анализ социально-экономического развития регионов, оставляющих у себя заметно большую (чем другие) часть собираемых налогов, показал, за единственным исключением, что такие регионы не достигли даже среднего по России уровня экономического роста.

Единственным исключением стал Татарстан. По всем параметрам эта республика имеет высочайшие среди всех регионов темпы роста. Но надо учесть, что, во-первых, Татарстан имел наименьшую долю отчислений в федеральный бюджет за весь период реформ, а во-вторых, он относится к группе высокоразвитых в экономическом отношении субъектов Федерации, так что оставляемые в своем распоряжении дополнительные суммы налогов были весьма внушительными. Еще одной важной особенностью Татарстана стало то, что налоговое бремя лишь незначительно отличалось от общероссийского, т.е. власти республики, если и не отдавали федеральному центру деньги, то, по крайней мере, сумели ими разумно распорядиться – инвестировали, развивали производство. 

Рассмотренная аналитическая конструкция «единого федерального налога» подтверждает недопустимость примитивного толкования принципиально верной идеи о связи экономического роста и налоговой нагрузки. Пример Татарстана показывает, что эта связь могла появиться только в развитой республике и при активной позиции регионального бюджета: ведь общее бремя было незначительно ниже, но сконцентрированные ресурсы были использованы с умом.

Распространяя этот вывод  на страну, можно предположить, что  проблема роста для России упирается  не столько в снижение налогов, сколько  в их использование.

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить следующее.

Многообразное воздействие  налогов на важнейшие социально-экономические процессы предъявляет исключительно высокие требования к налоговой политике. В свою очередь, эти требования почти всегда формируются в неявном виде, что позволяет в соответствии с вменяемыми налогам функциями ставить перед налоговой политикой необъятное число задач. Поэтому поиск некоторой количественно измеряемой системы координат, позволяющей оценивать состояние и направление движения налогов, весьма актуален. В качестве главной оценочной характеристики налоговой политики выступает фискальное действие налогов как проявление их единственной функции - фискальной. Любое другое действие налогов проявляется через эту функцию, поэтому ее параметры лежат в основе оценки всей налоговой системы. Состояние налоговой системы измеряется такими показателями, как виды налогов, их ставки, суммы и структура поступлений, задолженность, и другими реальными величинами. Последовательное изменение состояний налоговой системы, т.е. ее движение, - результат определенной налоговой политики, а оценка этого движения и есть оценка налоговой политики.

Поскольку в основу оценки закладывается фискальная сущность налогов, ее главными критериями становятся рекомендации теории налогов и проверенный временем мировой опыт налогообложения. Оценка налоговой политики через изменение многих разнокачественных параметров состояния налоговой системы не может быть сведена к единственному, суммарному показателю. Но для общей оценки важно фиксировать прогрессивную динамику основных показателей. При использовании налогов для решения частных задач регулирования отдельных процессов (инвестиции, доходы населения, экспорт-импорт и др.) на базе опорных фискальных показателей могут применяться специальные показатели. Однако принципиально важно, чтобы регулирующие элементы налоговой политики не входили в противоречие с сущностными фискальными характеристиками налогов. А то, как это происходит, можно видеть на примере подоходного налога.

Этот налог чрезвычайно  перспективен. В развитом обществе он занимает главное место, поскольку прямо связан с эффективностью использования основной производительной силы - человека. Но свое главенствующее положение он может занять, только будучи прогрессивным, когда максимально учитывается принцип платежеспособности. Поэтому «плоска» ставка налога разрушает его принципиальную основу, а, следовательно, является грубейшей ошибкой.

Отмена прогрессии стала  следствием преобладания неналоговых целей, попыткой сделать из налога стимул. Между тем стимулирование активности, предприимчивости, инициативности и т.п. в наибольшей степени возможно на стадии зарабатывания средств, получения дохода, а не на этапах последующего перераспределения, включая обложение. Полная свобода в получении дохода не ущемляется никаким контролем, если этот доход законен. Введение пропорционального налога в период огромной дифференциации доходов противоречит теории и практике. Развитые страны в такие периоды имели налог с максимальными ставками 80%.

Пропорциональный налог  на личные доходы, используемые в основном на потребление, может быть заменен потребительским налогом, например, повышением ставки НДС (с колоссальной экономией на издержках взимания). Таким образом, с «плоской» ставкой утрачивается специфичность данного налога как налога на индивидуальный доход.

Перспективность этого  налога требует закрепления его  немалой части в федеральном бюджете.

Если говорить о кардинальном реформировании налогов, то, напротив, следовало бы повысить прогрессию подоходного налогообложения в пакете таких мер, как:

• отмена налога на прибыль (доход) предприятий (за исключением прибыли, вывозимой за пределы страны);
• введение прогрессивного налога на личные доходы с максимальной ставкой в 50%;
• дифференциация налога на имущество (недвижимость) в зависимости от его предназначения.