Сущность налоговой политики, ее задачи и функции

.1. СУЩНОСТЬ НАЛОГОВОЙ  ПОЛИТИКИ, ЕЕ ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ

Налоговая политика может быть определена как система  мероприятий государства, региональных органов государственной власти и муниципалитетов (органов местного самоуправления) по установлению в  пределах их полномочий перечня налогов  и других обязательных платежей в  бюджет и внебюджетные фонды, налогооблагаемой базы, ставок, сроков и механизма (процедуры) учета, уплаты, а также использования  указанных платежей.

Налоговая политика в современных условиях выполняет  фискальную (обеспечение доходов  бюджетов различных уровней), стимулирующую (регулирование развития экономики  в интересах общества) и социальную (финансирование производства общественных благ, уменьшение дифференциации доходов  и содержание нетрудоспособных граждан) функции.

В условиях характерной  для России конца 90-х гг. стагфляции и нестабильности экономики, связанной, в частности, с ее чрезмерной зависимостью от экспорта сырья и внешних заимствований, уточнение сущности налоговой политики, анализ ее функций и стимулирующей  роли налоговой политики приобретает  особое значение.

Теория налогообложения  имеет длительную историю, начавшуюся в последней трети XVIII века. А. Смит в вышедшей в 1776 году книге «Исследование  о природе и причинах богатства  народов» писал: «Подданные государства  должны по возможности соответственно своей способности и силам  участвовать в содержании правительства, т.е. соответственно доходу, каким они  пользуются под покровительством и  защитой государства. Срок уплаты, способ платежа, сумма платежа - все это  должно быть -ясно и определенно для гоштельпщка и для всякого другого лица. Неопределенность обложения развивает наглость и содействует подкупности того разряда людей, которые и без того не пользуются популярностью даже в том случае, если они не отличаются наглостью

и подкупностью. Точная определенность того, что каждое отдельное  лицо обязано платить, в вопросе  налогового обложения представляется делом столь большого значения, что  весьма значительная степень неравномерности, как это явствует из опыта всех народов, составляет гораздо меньшее  зло, чем весьма малая степень  неопределенности. Каждый налог должен взиматься в то время или тем  способом, когда и как плательщику  должно быть удобнее всего платить  его. Конфискациями и другими  наказаниями, которым подвергаются несчастные люди, пытающиеся уклониться от уплаты налога, часто разоряют плательщиков и таким образом уничтожают ту выгоду, которую общество могло бы получить от приложения их капиталов».

Регулирующая функция  государства в сфере экономики  с помощью бюджетно-финансового, денежно-кредитного, ценового механизмов была исследована еще в XIX веке.

Налоги появились  вместе с государством, однако предметом  экономических исследований они  стали лишь в XVTI-XVIII веках (У. Петти, С. Вобан, Ж. Водэн, В. Посошков), а наука о налогах возникла в ХЕХ веке благодаря работам А. Смита, Д. Рикардо, Ж.-Б. Сэя и Дж. С. Миля, в которых было предложено определение налогов как обязательных платежей на содержание государства и выполнение его функций.

Следует отметить, что  рациональная налоговая политика способствовала преобразованию и развитию экономической  системы России в начале XX века. Быстрый  переход к капиталистическому хозяйству  в России произошел благодаря  привлечению иностранного капитала. На рубеже XIX-XX столетий иностранный  капитал оказал значительное воздействие  на индустриализацию России, на активное развитие рыночных отношений. Период вложения иностранного капитала достиг 60 лет.

Индустриализация  и быстрый экономический рост России в начале XX века произошли  во многом на основе инвестиций в строительство  железных дд^ог и банковскую сферу. Две эти отрасли получили преимущественное развитие и налоговые льготы, создав экономическую базу для инвестиций в промышленность.

До конца XIX века вкладывать деньги в строительство  промышленных объектов иностранные  инвесторы не спешили из-за неупорядоченности  российских финансов и низкого таможенного  тарифа, который стимулировал приток в страну дешевой европейской  продукции, но не способствовал развитию производства этих товаров в России.

Валютная и таможенная реформы СЮ. Витте устранили препятствия  на пути прямых иностранных инвестиций, открыли простор для российского  предпринимательства, в т.ч. на Кавказе. Стимулирующими факторами были высокая норма прибыли в промышленности, невысокая конкуренция на российском рынке, дешевая рабочая сила, но прежде всего налоговые каникулы. Преобладающими отраслями, куда вкладывались средства, были металлургия, энергетический комплекс, особенно добыча нефти на Кавказе, производство меди, химическая промышленность и машиностроение.

В итоге доля иностранного капитала в совокупном торгово-промышленном капитале и кредитных ресурсах страны достигла к 1914 году 43%. Правовой формой иностранных капиталовложений были разнообразные хозяйственные товарищества, но преимущество отдавалось акционерным  обществам, акции которых в большинстве  случаев котировались на бирже [53].

Основы налоговой  политики, как отмечалось выше, заложены еще А. Смитом, однако до 30-х годов XX века эта теория базировалась на законе рынков Сэя, согласно которому в условиях рыночной экономики производство само создает для себя спрос, а если он оказывается недостаточным — равновесие на рынке восстанавливается. В этой связи налог рассматривается преимущественно как принудительное отчисление части доходов фирмы в распоряжение государства.

В середине 30-х годов  в период Великой депрессии восторжествовала теория Дж. М. Кейнса, согласно которой для поддержки и регулирования экономической системы необходима активная налоговая политика государства, поскольку в экономике может возникнуть недостаток или избыток платежеспособного спроса, который не может быть преодолен путем самокорректирующего изменения цен, заработной платы и ставок процента.

Представители неокейнсианской и институциональной концепции обращают основное внимание на стимулирующую и социальную функции налогов, которые учитывают перспективные интересы не только государства, но и фирм-налогоплательщиков.

Заботясь лишь о  дефиците бюджета, сторонники неоклассической  и либерально-монетарной теории, используя  методы графического анализа (Кривая Леффера и другие модели), доказывали, что основой налоговой политики должно быть снижение налоговой ставки на высокие доходы, что уменьшает уклонение от налогов, увеличивает инвестиции капитала и в итоге — общую сумму налоговых поступлений [112, 123, 108].

Связанная с реализацией  этой концепции эволюция налоговых  систем рассмотрена в ряде работ [18, 55, 59, 60, 64]. Особенно остро обсуждались  проблемы налоговой политики как  средства стимулирования экономики  в связи с реформами М. Тэтчер и Р. Рейгана [122]. Снижение налоговой  нагрузки в 60-х — 70-х гг. способствовало ускорению темпов роста производства и технологическим реформам.

Концепция активной налоговой политики государства  ведет свое начало от Кейнса, который относил ее наряду с регулированием ссудного процента и занятости к числу важнейших элементов политики государства, определяющих стабильность и развитие экономики [114, 121].

Кейнсианская концепция  считает налогообложение и контроль за государственными расходами в целях сглаживания экономического цикла, ограничения инфляции или спада производства, повышения занятости основным регулятором рыночной экономики. Активная налоговая политика предполагает изменение налогов и бюджетных расходов для воздействия на совокупный спрос, что приводит к мультипликативному росту валового внутреннего продукта (ВВП) и занятости. Вместо жесткого фиксированного обложения уменьшающегося дохода используются встроенные стабилизаторы, допускающие индексацию доходов, дефицит бюджета, отсрочку налогов.

К концу XX века наибольшая доля налоговых изъятий (в % к валовому национальному продукту - ВНП) зафиксирована в Дании - 51,7 и Швеции - 50,2,

10

что связано с  использованием Кейнсианской модели и  высокой долей социальных выплат. Далее следует Бельгия (45,9%). В  других странах ЕС эта доля ниже - 35-45% ВНП (в среднем - 40,8%). В США, Японии и других странах, использующих иную, неолиберальную модель налогового планирования, налоги составляют 27% ВНП [10].

В 60-х гг. концепция  налогообложения, разработанная классиками либеральной экономики, подвергается все большей критике, поскольку  резко увеличилась степень дифференциации доходов населения внутри развитых стран, а также между этими  странами и большей частью населения  Земли.

Один из основных выводов современной теории налогов  и благосостояния -единство фискальной (бюджетно-налоговой) и социальной политики. По мнению современных авторов налоговая политика государства должна быть тесно увязана с изменением системы государственных расходов и контроля за их целевым использованием [109, 113, 118, 119]. При этом социальная политика не может сводиться к поддержке отдельных социальных групп (безработные, пенсионеры, инвалиды, учащиеся, многодетные), а должна быть направлена на гарантию развития и реализации способностей всех членов общества. Это означает использование налоговой системы не только для пенсий и пособий, но прежде всего на создание эффективной занятости, увеличение структуры спроса (создание новых рабочих мест) и предложения труда (переподготовка и повышение квалификации кадров) без увеличения инфляции, регулирование минимальной зарплаты и прожиточного минимума с целью стимулирования занятости, сбережений и инвестиций, а также регулирование дифференциации доходов в целях усиления профессиональной и социальной мобильности населения.

Уровень совокупного  налогового изъятия из доходов и  его структура должны определяться непосредственно не текущими задачами наполнения бюджета, а объективной  оценкой налогоспособности юридических  лиц, финансовой и бюджетной обеспеченности регионов.

Основой современной  налоговой политики в развитых странах  становится разработка и экспериментальная  проверка макроэкономических моделей, устанавливающих зависимость между  тремя основными факторами: величиной

11

налоговых поступлений  и размером ставки налогов; фондированными (на капитал и прибыль) и нефондированными (на труд и зарплату) налогами; темпами экономического роста, инфляции и денежной массы. Это подчеркивает особую роль стимулирующей функции налоговой политики по сравнению с фискальной [110, 117].

Теоретико-игровой  подход, базируюпщйся на концепции равновесия, показал, что налоговая политика должна основываться на общем макроэкономическом анализе динамики доходов и ВВП. Это подтверждает ряд выводов теории процента, занятости и денег Кейнса и современных институционалистов.

Как показывают исследования 90-х гг., необходимо осуществлять налоговое  планирование не только на микро-, но и на макроуровне. Макроэкономическое налоговое планирование, как основа налоговой политики, представляет собой определение оптимальной величины и структуры налогов с учетом их ожидаемого воздействия на производство, потребление, накопление, спрос и предложение, инвестирование, качество жизни населения, инфляцию и другие стороны структурных реформ в народнохозяйственном комплексе государства..

Ф. Вагнер и Э. Венгер (ФРГ) с помощью аппарата налогового планирования, основанного на теории инвестиций, сопоставили эквивалентные по текущей стоимости альтернативы налога с денежного потока и с доходов, очищенных от процентов. По их расчетам, для стран с переходной, нестабильной экономикой наиболее приемлем второй вариант: налогообложение потребления на базе подоходного налога и НДС [10].

Совершенствование налоговой политики промьплленных предприятий относится к числу наиболее острых проблем переходной экономики. На наш взгляд, ни неоклассическая, ни неокейнсианская теория налогов не применимы в полной мере к современной переходной, нестабильной экономике, где основным звеном производства становятся крупные национальные и транснациональные корпорации как среднее звено экономической системы. Теряет смысл механическое отделение микроэкономической теории фирмы от макроэкономических проблем перестройки структуры народного хозяйства.

12

поскольку макроэкономическая налоговая политика должна отражать интересы не только наполнения государственного бюджета, но и развития корпораций, особенно производящих наукоемкую и  информационную продукцию.

К сожалению, до сих  пор налоговая политика России не учитывала выводы теории и носила преимущественно фискальный характер.

На наш взгляд, можно предложить следующие критерии эффективности налоговой политики в условиях стагфляции, характерной  для России и большинства ее регионов в конце 90-х гг.:

- собираемость налогов,  то есть отношение суммы налогов,  фактически поступившей в федеральный,  региональный и муниципальный  бюджет, к плановой (установленной в законе о бюджете);

- доля налогов,  поступивших «живыми» деньгами  и в виде различных зачетов,  освобождений и т.д.;

- динамика налогооблагаемой  базы - объем реализации товаров  и услуг, в том числе подакцизных,  прибыли, фонда заработной платы,  стоимости имущества, добавленной  стоимости, вмененного дохода (для  малых предприятий) и т.д., определяемая прежде всего динамикой производства ВВП и валового регионального продукта (ВРП), численности занятых и средней зарплаты;

- изменение доли  теневой экономики, определяемое  на основе выборочных исследований, налоговых проверок, экспертных  опросов и т.д., по удельному  весу контрактов и предприятий,  зарегистрированных в налоговых  органах, соотношению фактической  и зарегистрированной в налоговых  декларациях налогооблагаемой суммы,  удельному весу бартера и внебанковского денежного оборота, динамике возврата в Россию экспортной выручки и т.д.;