Бюджетно-налоговое прогнозирование

Лекция 2

Бюджетно-налоговое прогнозирование

1.Бюджетно-налоговое прогнозирование.

2.Основные задачи бюджетно-налогового прогнозирования.

3.Налоговое прогнозирование на макроуровне.

4.Налоговые потенциал и региональные счета.

1.Бюджетно-налоговое прогнозирование

Бюджетно-налоговое планирование и регулирование представляет собой комплекс мер, посредством которых государство осуществляет составление экономически обоснованных прогнозов поступления налоговых доходов в бюджет, определяет, по каким направлениям и как осуществляется регулирование экономических процессов посредством налоговых инструментов.

Важное значение при осуществлении государством бюджетно-налоговой политики имеет прогнозирование налоговых поступлений. Это очень сложный и трудоемкий процесс, требующий учета большого количества факторов и постоянной аналитической работы. Он используется всеми развитыми странами как метод экономического предвидения.

Процесс прогнозной работы включает в себя несколько этапов.

I этап - аналитическая стадия сбора и обработки информации. На этой стадии органы Госкомстата, Министерства по налогам и сборам РФ, Федерального казначейства доводят до Минфина РФ обобщенные сведения о текущих налоговых поступлениях. Эти сведения предоставляются отдельно по каждому налогу и для отдельных территорий. Сбор и обработка этих данных позволяют судить о тех негативных моментах, которые проявляются в процессе сбора налогов (степень отклонения фактических поступлений от расчетных, количество выявленных налоговых правонарушений, причины недоимок и т.п.). В то же время подобного рода анализ позволяет выявить позитивное влияние действующей налоговой системы на экономическое развитие. Например, абсолютное увеличение налоговых поступлений по отдельным видам налогов, влияние существующих налоговых ставок на процесс инвестирования, структурные сдвиги в экономике и т.п. Все это будет иметь большое значение как при корректировке основных направлений налоговой политики на следующий год, так и при определении конкретных налоговых ставок по отдельным видам налоговых платежей.

II этап - Минэкономразвития представляет Минфину прогнозируемые на следующий год и среднесрочную перспективу макроэкономические показатели, от которых зависит размер налоговых поступлений. Это такие показатели, как: объем ВВП; объем денежной массы; предполагаемый объем прибыли, создаваемый в отдельных отраслях хозяйства и на отдельных территориях; размер фонда оплаты труда; уровень инфляции; объем товарооборота и др.

III этап - с учетом представленных данных Минфин РФ проводит расчет доходов консолидированного бюджета по основным налоговым поступлениям. При этом обязательно учитывается степень риска, а в план заранее закладываются отклонения фактических объемов налоговых поступлений от плановых. Степень такого отклонения зависит от непредсказуемости тех или иных факторов, которые являются существенными для отдельных налоговых платежей. Расчет проекта налоговых доходов осуществляется обязательно с учетом результатов проведения экспертизы исполнения бюджетов в текущем финансовом году.

IV этап - на основании произведенных расчетов Минфин РФ формулирует свои предложения относительно корректировок налогового законодательства, которые представляются им в Государственную Думу вместе с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год. При необходимости могут корректироваться ставки отдельных налогов, система льгот по ним, размер необлагаемого минимума (если речь идет о подоходном налоге), распределение отдельных налоговых доходов по уровням бюджетной системы и т.п.

В налоговом планировании используются разные методы: имитационные, многомерные и корреляционные методы; факторный и кластерный анализ и др.

Наиболее широко распространен в налоговом планировании факторный анализ. Он проводится по каждому налогу и позволяет более или менее точно определить, каким будет объем поступлений в будущем году по этому налогу. Рассмотрим применение этого метода на примере НДС.

В основу расчета налогооблагаемой базы по налогу на прибыль закладывается прогнозируемая на планируемый год прибыль. Ее размер будет зависеть не только от объема ВВП, но и, например, от реализации мер, направленных на оживление реального сектора экономики, от того, насколько благоприятной будет экономическая конъюнктура внутри страны и на мировом рынке и т.п. Кроме того, прогнозируемый объем налогооблагаемой базы должен быть скорректирован на изменения, вносимые в порядок формирования налогооблагаемого дохода, например начисление и отражение в расходах амортизационных отчислений, отнесение расходов на затраты по производству продукции и ряд других изменений. Учитываются также льготы и степень собираемости налога.

При расчетах прогнозируемых поступлений налога на пользователей недрами учитываются ожидаемые объемы добычи полезных ископаемых; прогнозируемый уровень цен на них и установленные ставки. И так по каждому налогу.

Большое значение для выполнения плановых налоговых обязательств имеет принятая налоговая концепция. В зависимости от того, какова налоговая концепция, можно говорить и о степени регулирующего воздействия налогов на хозяйственную жизнь.

2.Основные задачи бюджетно-налогового прогнозирования.

Государственное бюджетно-налоговое планирование и прогнозирование представляет собой систематическую деятельность по разработке плановых на-логовых доходов и других показателей, а также подготовку решений, связанных с будущим системы налогов, налогообложения и налогового механизма.

Основная задача налогового планирования и прогнозирования – экономически обоснованно обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий и перспективных программ социально-экономического развития страны исходя из разработанной и принятой в законодательном порядке налоговой концепции. Выполняется данная задача как в расчете на один финансовый год (текущее налоговое планирование), так и на более отдаленную перспективу (налоговое прогнозирование). В связи с этим различают тактику бюджетно - налогового планирования и его стратегию.

Налоговая тактика представляет собой комплекс практических действий органов власти и управления при выработке общей структуры доходных бюджетных статей в разрезе бюджетной классификации, проведении налогового регулирования и контроля. Качественное содержание тактических шагов предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов.

При разработке текущих бюджетных заданий по налогам, определении квартальных налоговых поступлений решаются тактические задачи. Налоговое прогнозирование в данном случае основывается на результатах научных исследований отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения текущих налоговых обязательств. Сбор и обработка этих данных позволяет судить о позитивных и негативных проявлениях налогообложения в текущем году, его влияние на темпы инвестирования, структурных сдвигах в отраслях, соотношении доходов территорий, корпораций и граждан.

Используя методы оперативного налогового вмешательства в бюджетно-налоговые отношения, налоговая администрация предотвращает налоговые правонарушения и пополняет бюджеты за счет выявленных в ходе налоговых проверок недоплаченных налоговых сумм. В конечном итоге определяется рациональность всей налоговой системы, ее налоговых групп и отдельных на-логов.

Разработка конкретных бюджетных заданий по налогам на соответствующий плановый период содержит ряд взаимосвязанных действий:

- поиск вариантов налогового режима с учетом сложившихся тенденций в экономике за истекший период;

- оценка вариантов оптимального налогообложения, их ранжирование в разрезе налоговых групп, типов финансово-хозяйственной деятельности, групп налогоплательщиков, отдельных территорий и др.;

- обоснование предпочтительности варианта будущих налоговых режимов; расчет проекта налоговых доходов с учетом результатов проведенных экспертиз исполнения бюджета истекшего года;

- обсуждение принятых правительством и парламентом налоговых обязательств по соответствующим статьям бюджетной классификации, уточнение и принятие на основе окончательных согласовании бюджетных доходов соответствующих законов.

Ключевую роль в этих действиях играет аналитическая стадия сбора и обработки информации для выработки управленческих решений, поступающей как от налогоплательщиков, так и от официальных органов. Достоверность и полнота собранного и обработанного материала составляют исходную базу для дальнейшего совершенствования бюджетно-налоговых норм и правил.

В расчетах конкретных сумм налоговых поступлений в бюджеты разных уровней большое значение имеют принципиально важные установки:

1) Детальное изучение позитивных и негативных проявлений во взаимоотношениях налогоплательщиков с бюджетом, установление закономерностей развития этих взаимоотношений.

2) Проведение факторного анализа в системе бюджетно-налоговых от-ношений с целью выявления влияния всей системы налогообложения, его от-дельных элементов и отдельных налогов на показатели финансово – хозяйствен-ной деятельности и наоборот.

3) Предположительная оценка вероятности возникновения непредвиденных экономических, финансовых, бюджетных и налоговых ситуаций, разрывов между целями налогоплательщиков и бюджетными целями. Разработка комплекса мер по их сглаживанию или полному устранению.

Стратегическое бюджетно-налоговое планирование (прогнозирование) используется всеми ведущими странами мира как метод экономического пред-видения.

Разработка налоговых прогнозов на среднесрочную перспективу включает:

1) Оценку доходности территориальной собственности (используются коэффициенты финансовой обеспеченности регионов и бюджетной эффективности), потребностей технического обновления отраслей специализации региона, состояния оплаты труда, ресурсной базы региона, участия территории в экспортно-импортных операциях, качества производственной и социальной инфраструктуры, обеспеченности транспортными магистралями и т.д. Эти данные составляют информационную базу методического расчета совокупного дохода региона, его экономического, финансового и налогового потенциала.

2) Прогнозирование объемов налоговых поступлений с учетом темпов экономического роста региона. Эти данные имеют важное значение при очередном формировании бюджетов всех уровней, поскольку в них могут быть более достоверно отражены потребности регионов в федеральных ресурсах в виде субсидий, субвенций, дотаций и трансфертного финансирования. Знание потенциала региона позволяет более точно сформировать льготный режим налогообложения. Это важно при решении вопросов совершенствования налогового законодательства.

3) Прогнозирование социально-экономических потребностей территории на основе всеохватывающей инвентаризации видов имуществ и ресурсной составляющей ее экономики. Определение доли средств, получаемой от использования территориальной собственности и обращаемой на удовлетворение внутренних потребностей. Внесение объективно необходимых корректив в от-ношения собственности и в механизм согласования общегосударственных, корпоративных и личных экономических интересов.

4) Выведение суммы бюджетного дефицита, уровня инфляции, индексов цен, рыночных индикаторов.

При налоговом планировании и прогнозировании не только реализуются фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля.

В условиях перевода национальных экономик стран СНГ на рыночные основы хозяйствования, после распада Советского Союза, существенно изменились содержание и методика бюджетного планирования. Количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали рекомендательными, появилась возможность вместо валовых затратных показателей применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные и количественные результаты. Возникла необходимость использования разных вариантов прогнозных расчетов, большое значение стало придаваться выбору оптимальных решений. Также как и в Российской Федерации, в Украине, в Республике Беларусь, Молдове и в Казахстане, бюджетное планирование сохранило свое значение как база для составления основного финансового плана, деятельности органов власти разных уровней. Ежегодно бюджетные показатели утверждаются на государственном и региональном уровнях – в форме за-конов, на местном – в форме решений представительных органов местного самоуправления.

Бюджетное планирование в этих странах осуществляется в несколько этапов: составление проектов бюджетов финансовыми органами разных уровней; рассмотрение проектов бюджетов в исполнительных органах власти; рас-смотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов в законодательных и представительных органах государственной власти разных уровней и в органах местного самоуправления; поквартальное распределение финансовыми органами государственных, региональных и муниципальных уровней доходов и расходов, а также составление сводных бюджетных росписей.

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования, относят методы: экономического анализа; экстраполяции; математического моделирования; индексный, балансовый и другие.

Налогово - бюджетное прогнозирование - это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и в будущем, путях и сроках достижения этих состояний. Это неотъемлемая часть бюджетного процесса, база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент; определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предполагаемых бюджетных показателей; нахождении в результате анализа наилучшего вари-анта развития бюджетных отношений.

Прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономиических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных. В Армении, Туркменистане и Узбекистане для составления прогнозов используются два подхода: генетический и нормативно-целевой, которые с успехом переняли у России.

В процессе прогнозирования бюджета используются различные методы: метод математического моделирования; индексный; нормативный; экспертных оценок; балансовый и другие.

Метод математического моделирования, основанный на применении экономико-математических моделей, позволяет учесть множество взаимных связывающих факторов, влияющих на бюджетные показатели, и выбрать из нескольких вариантов проекта бюджета наиболее подходящий, соответствующий принятой концепции социально-экономического развития страны и проводимой бюджетной политики.

При индексном методе используются разнообразные индексы, отражающие динамику цен, уровень жизни, реальные доходы населения и т.д. Широко применяется индекс-дефлятор цен и коэффициент пересчета цен в неизменные, предназначенные для расчета бюджетных доходов и расходов, т. к. в них, прежде всего, отражается инфляция.

Инструментами нормативного метода являются прогрессивные нормы и финансово-бюджетные нормативы, необходимые для расчета бюджетных доходов на основе установленных налоговых ставок и учета некоторых макроэкономических ориентиров: уровня налогового бремени; предельного размера бюджетного дефицита (в % к ВВП и объему расходов бюджета); предельной величины государственного долга и т.п.

К методу экспертных оценок прибегают, когда закономерности развития тех или иных экономических процессов еще не выявлены, аналоги отсутствуют, и приходится использовать специально выполненные расчеты специалистов-экспертов.

Балансовый метод, при котором осуществляются сопоставления (активов с пассивами, целого с его частями и т.д.), позволяет увязать расходы любого бюджета с его доходами, выявить пропорции в распределении средств между бюджетами.

Все методы бюджетно - налогового прогнозирования и планирования так или иначе используют специальные программные средства. Компьютеризация налоговых исследований позволяет ориентироваться в выборе налогооблагаемой базы, просчитать максимально возможное число налоговых ситуаций, которые могут складываться в процессе исполнения бюджетов всех уровней. Используя автоматизированные информационные системы (АИС), можно планировать объем налоговых поступлений в разрезе отдельного налога и родственных налоговых групп на базе налоговой классификации. Специальные компьютерные программы, составленные по типу АИС, кодифицированы в разрезе структуры налогов и налоговых групп. Это позволяет оперативно составлять текущие и перспективные налоговые планы.

Прогнозирование бюджета сводится к расчету вероятных доходов бюджета (применительно к соответствующему уровню бюджетной системы: государственному, региональному, местному), определению объемов и направлений расходования бюджетных средств, установлению возможных изменений в межбюджетных отношениях. Если прогнозные расчеты касаются пред-стоящего (планируемого) года, то они выполняются для конкретных видов доходов и расходов в соответствии с действующей в стране бюджетной классификацией; если же относятся к периоду, следующему за планируемым годом, для основных параметров и структуры соответствующего бюджета.

В то же время, например, в Германии, Австрии и Канаде, наряду с раз-дельными налоговыми доходами, поступающими только в тот или иной уро-вень бюджетной системы, применяются и совместные налоги, распределяемые между бюджетами разных уровней (в Канаде – все на постоянной, а в Германии и Австрии – одни на постоянной, а другой на временной основе). Федеральный центр обычно устанавливает и контролирует налоговые доходы, в наибольшей степени связанные с макроэкономической политикой: налоги с доходов корпораций, НДС, налог на природные ресурсы, таможенные пошлины, налог на экспорт товаров и услуг. Такие налоги, как налог на личные доходы, различные виды акцизов, прогнозируются и выполняются, перечисляя в бюджеты разных уровней. За регионом и местными бюджетами в большинстве случаев закрепляются: налоги с розничного оборота (налог с продаж), налог на собственность, налог на автотранспортные средства и другие. Имеются и иные под-ходы. Так, в США штаты и в Швейцарии кантоны получили право планировать и выполнять взимание налогов с доходов корпораций и индивидуальный подоходный налог, налоги за пользование природными ресурсами. В Австралии провинциям не дано право взимать налог с продаж и прочие косвенные доходы. В Канаде властям провинций разрешено планировать и взимать в свои бюджеты дополнительную надбавку к общему подоходному налогу.

В некоторых странах используют планы и прогнозы на составление «чрезвычайного бюджета» – это бюджет, принимаемый в условиях введения чрезвычайного положения в стране, либо дополнительно к обычному бюджету, либо вместо него. Чрезвычайный бюджет составляется в основном в период войн или стихийных бедствий. Однако в некоторых странах он имел специфический характер. Так, в Бельгии до 1976 года функционировал чрезвычайный бюджет капитальных затрат, впоследствии объединенный с государственным бюджетом. В ряде африканских стран бюджеты капиталовложений (или бюджеты развития) называют чрезвычайным бюджетом. Расходы таких чрезвычайных бюджетов покрываются за счет внутренних и внешних займов и кредитов.

В странах Восточной Европы применяются самые разные методы прогнозирования и планирования. При переходе к рыночной экономике изменились сложившиеся методы прогнозирования и планирования. В основу прогноза и плана бюджетирования положена договорная система. Так, в Чехии и Словакии главным в планировании и прогнозировании является хозяйственный договор, он является основой разработки, как планов предприятий, так и государственного прогноза развития национальной экономики. В Венгерской Республике достаточно хорошо сложилась многоканальная система сбыта национального продукта, что исключает монопольное положение производителя и покупателя. Все венгерские предприятия самостоятельно заключают договоры с зарубежными покупателями, минуя внешнеторговые государственные организации, и ведут расчеты в свободно конвертируемой валюте на демократических началах. Основной задачей Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности Венгрии является стратегическое прогнозирование и планирование, с целью предупреждения товаропроизводителей о перепроизводстве какого-либо вида продукции. В других странах Восточной Европы планы и прогнозы также не носят директивного характера. Также просматривается легкое государственное регулирование экономики в Венгрии и Польше.

В США прогнозирование и планирование считаются одними из важнейших форм регулирования экономики. Поэтому прогнозированием занимаются во многих университетах и институтах США. В современное время прогнозирование ассимилировало и широко использует последние достижения экономической теории, экономико-математические методы и электронно-вычислительную технику. Большинство макроэкономических прогнозов разрабатывается с помощью пяти главных методов. К ним относятся: методы экспертных оценок, экономических индикаторов, модели динамических рядов, эконометрическое моделирование.

В США выделяются три уровня организации прогнозных исследований: прогнозирование в системе государственного регулирования; внутрифирменное прогнозирование; коммерческое прогнозирование. На уровне государственного регулирования выделяют два основных вида государственных подразделений: федеральные и штатов; местные органы власти. Главные прогнозные раз-работки федерального правительства на макроэкономическом уровне сосредоточены в трех организациях: Совет экономических консультантов, Совет управляющих федеральной резервной системы (ФРС) и Административно-бюджет-ном управлении (АБУ). Для выработки экономической политики правительства был создан специальный орган – Совет экономических консультантов.

Особенность общегосударственного прогнозирования и планирования в Японии заключается в использовании системы социально-экономических прогнозов, планов и научно технологических программ как инструмента правительственного регулирования рыночной экономики. Вопросами прогнозирования и планирования социально-экономических процессов занимаются Экономический совет, образованный при правительстве, Управление экономического планирования, Министерство внешней торговли и промышленности (МВТП), Управление по науке и технологии. В Японии разрабатываются пятилетние планы-программы (носящие индикативный характер)

Для разработки планов изучаются статистические данные, конкурентоспособность продукции, спрос и предложение. На основании этих данных производится анализ и прогноз по каждой отрасли и экономике страны в целом. Опираясь на рекомендации правительства, каждая корпорация вырабатывает свою стратегию.

3.Налоговое прогнозирование на макроуровне.

Планирование на макроуровне охватывает сферу налогового планирования в масштабе федерального, регионального и местного бюджетов. Территориальные бюджеты (бюджет субъектов РФ) формируются также за счет налоговых поступлений, доля которых составляет более 50 %, а неналоговые доходы формируют его на 8 – 12 %. 

На практике налоговые поступления составляют высокую долю в доходах практически во всех консолидированных  бюджетах субъектов РФ этого уровня. Поэтому любые сбои в мобилизации плановых объектов налогов, прежде всего федеральных в данных условиях, могут крайне отрицательно сказаться на исполнении расходной части бюджета любого уровня. Основными налогами, определяющими особенности структуры доходов бюджета

субъекта РФ, являются: налог на прибыль (доход) предприятий, налог на доходы с физических лиц, НДС и акцизы. То есть успешное функционирование и развитие экономики и инфраструктуры субъекта РФ, его социальной сферы в определяющей степени зависит от налоговой политики, разрабатываемой на федеральном уровне и уровне самого субъекта федерации, а также практических мер, форм и методов ее реализации руководством субъекта РФ.

Вместе с тем анализ свидетельствует, что на уровне бюджетов отдельных субъектов РФ, особенно республиканского звена, структура доходов бюджета отличается высоким удельным весом финансовой помощи из федерального бюджета. Причиной данного положения является то, что сумма собственных и регулирующих доходов не обеспечивает финансирования расходов даже на уровне минимальных социальных стандартов. Кроме объективных причин, порожденных кризисами и переделом собственности, одной из главных причин является все же неправильная налоговая политика центра по отношению к территориальным образованиям. Это объясняется тем, что многие виды налоговых поступлений напрямую поступают в федеральный бюджет и лишь потом в виде дотаций, субсидий, субвенций и трансфертов поступают в субъекты федерации. Весьма важным является этот вопрос для местных бюджетов – бюджетов муниципальных

образований. Это актуально потому, что финансовая устойчивость муниципальных образований практически полностью определяется долями и суммами начислений от регулирующих налогов, размерами финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в форме дотаций, субвенций и трансфертов. В этом плане речь в отношении муниципальных образований должна идти о проведении коренной перестройки политики на государственном уровне в сфере налогообложения. Целью такой политики должно стать обеспечение реальной финансовой самостоятельности бюджетов всех уровней в объемах, регулируемых законодательством. Необходимо четко определить, какие следует предпринимать шаги, чтобы налоговая система наилучшим образом выполняла свои оперативные, тактические и стратегические задачи.

При решении основных задач налогового процесса можно выделить 3 этапа:

- прогнозирование;

- планирование с обязательным законодательным утверждением планов;

- исполнение и контроль за выполнением планов.

Этап прогнозирования налогового процесса является важнейшим элементом, обеспечивающим объективность, достоверность и выполняемость последующих решений и поставленных задач. Одной из таких задач является прогнозирование основных макро-  и социально-экономических показателей развития национальной экономики, к которым

относятся:

- валовый внутренний продукт (ВВП);

- валовый национальный продукт (ВНП);

- чистый национальный продукт (ЧНП);

- национальный доход (НД);

- личный доход населения;

- средняя процентная ставка;

- платежный баланс;

- численность населения и др.

Важной задачей прогнозирования результативности налогового процесса является задача

определения в налоговом (бюджетном) периоде достижимого объема государственных доходов как в целом, так и за счет источников. При решении данной задачи следует учитывать следующие обстоятельства.

1. Высокий удельный вес возможных налоговых поступлений в общем объеме государственных доходов оправдан в том случае, если прогноз экономического развития страны характеризует ее достаточный потенциал в виде высокого уровня всего комплекса

приведенных выше показателей. В противном случае объем прогнозируемых налоговых изъятий приведет к резкому снижению налоговых поступлений на стадии их мобилизации.

2. Смещение структуры государственных доходов в сторону налоговых поступлений может объективно привести к снижению объемов ВНП. При этом следует учесть,  что макроэкономические последствия в силу общего инерционного характера макроэкономических процессов могут проявиться не в текущем, а в последующихналоговых периодах. То есть положительные результаты оперативного и тактического характера могут явиться причиной ухудшения стратегической перспективы.

3. Усиление роли налоговой составляющей в общем объеме государственных доходов предполагает тщательное обоснование структуры налоговых поступлений, что вызвано влиянием различных элементов налоговых и неналоговых  доходов на экономические процессы. Изложенные обстоятельства позволяют сформировать рациональную структуру

государственных доходов, определить их общий объем и экономически целесообразное

распределение по агрегированным источникам поступлений.

Основой решения задачи повышения качества налогового планирования является прогноз общего объема налоговых доходов и тщательное обоснование методики при расчетах конкретных видов налогов, сборов и других платежей. То есть процесс планирования структуры налогов и сборов заключается в определении их рационального соотношения исходя из территориальных задач текущего периода. Определение состава и объема налогооблагаемой базы в практике налогового

прогнозирования может быть разделено на два этапа.

-  разработку конкретной и понятной для расчетов методики исчисления налогооблагаемой базы с обязательным формированием требований к ее информационному обеспечению;

- оценку и анализ потенциального объема налогооблагаемой базы на основе методики и

прогнозных показателей экономического развития.

Установление требований к составу и объему налогооблагаемой базы и размерам

налоговых ставок в сочетании с данными прогноза микро-  и социально-экономических

показателей развития позволяет сформировать план налоговых поступлений, определяющий общие объемы каждого вида государственных доходов, в том числе поотдельным видам налогов и срокам поступления. Результативность и обоснованность налогового процесса могут быть обоснованы показателями: объемом бюджетныхназначений по налоговым и неналоговым доходам; реальными поступлениямиденежных средств из налоговой системы; уровнем выполнения бюджетных назначений; отношением объема выполнения бюджетных назначений к ВВП и отношением поступления в бюджет реальных денежных средств к ВВП. В целом процесс налогового планирования можно представить в виде следующей схемы.

1. Устанавливаются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения.

2. Разрабатываются методы и конкретные мероприятия реализации поставленных целей.

3. Разграничиваются  налоговые полномочия и доходные источники между органами

власти и управления различных уровней.

4. Определяются или устанавливаются (хотя нужно было бы рассчитывать) конкретные пропорции распределения налогов между бюджетами различных уровней, составляющих основу налогового планирования.

5. Рассчитываются конкретные или общие суммы налогов, взимаемых с каждой территории (административной единицы), что должно обеспечить экономически обоснованные показатели.

Определяются общие объемы налоговых поступлений на краткосрочную и долгосрочную

перспективу на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отдельных отраслей, экономики в целом на федеральном, региональном и местном уровнях. Расчет общих сумм налогов на федеральном, региональном и местном  уровнях в

принципе осуществляется на основе единых методических подходов, но лишь различается

количеством участников и задачами, свойственными каждому уровню.

Например, применительно к субъекту РФ Комитет финансов администрации субъекта РФ

является центральным звеном в процессе планирования налоговых поступлений в бюджет

региона. На первом этапе расчета общей суммы собираемости налогов Комитет финансов

суммирует статистические и аналитические материалы, необходимые для составления плана налоговых доходов в  бюджет исходя из целей и задач (политики) администрации

(правительства субъекта РФ).

Процесс работы начинается с того, что налоговые инспекции региона на основе анализа

предыдущих поступлений налогов составляют прогноз объема платежей в бюджет с юридических и физических лиц, зарегистрированных в регионе. Сведения о фактической

величине налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней региона, размеров недоимок по

налогам, предполагаемым суммам налоговых поступлений на следующий отчетный период передают в Управление по налогам и сборам субъекта РФ, где составляется отчет о налоговых поступлениях в бюджетную систему РФ в целом по субъекту РФ. Кроме того, составляются и отчеты о задолженности по налоговым платежам, уплате налоговых санкций и пени, ряду других отчетных и аналитических материалов, используемых для расчетов прогнозной величины налоговых поступлений. Расчеты в целом производятся исходя из объема фактически поступивших сумм, выявленных анализом тенденций поступлений платежей в бюджет, с учетом инфляции и предлагаемых изменений в налоговом законодательстве всех уровней. Для расчетов используется информация о фактических суммах,  поступивших в бюджет платежей всех уровней региона, которую предоставляет Управление ФедеральногоКазначейства по субъекту РФ. Одновременно Комитет экономики и промышленной политики субъекта РФ сообщает Комитету финансов необходимые для прогнозирования доходов бюджета варианты прогнозных показателей социально-экономического развития субъекта РФ на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу           (3 – 5 лет). При формировании проекта бюджета используются как среднесрочные, так и долгосрочные экономические прогнозы (свыше 5 лет).

Методика расчета включает основные экономические показатели:

- индекс цен;

- уровень процентной ставки рефинансирования ЦБ;

- уровень безработицы;

- уровень заработной платы рабочих и служащих;

- доходы физических и юридических лиц и др.

Комитет государственной статистики по субъекту РФ также предоставляет Комитету финансов информацию о  социально-экономическом положении региона, включающую данные о затратах на производство предприятий, динамике капитального строительства,сведения о наличии и использовании основных фондов, дифференциациизаработной платы в отраслях экономики региона и другие необходимые данные. Комитет финансов совместно с Комитетом экономики и промышленной политики

подготавливают и представляют на рассмотрение администрации (правительства)субъекта

РФ следующие материалы:

-  основные направления бюджетной, налоговой и инвестиционной политики региона на

очередной финансовый год и на предстоящие три года;

- проект финансового плана-прогноза региона на три года;

-  порядок организации межбюджетных отношений органов государственной власти региона и органов местного самоуправления.

Все эти материалы оформляются в виде финансового плана-приказа субъекта РФ на очередной финансовый год и ближайшие 3 года. С получением от Правительства РФ согласованного варианта финансового плана-прогноза Комитет финансов субъекта РФприступает к непосредственному расчету величины налоговых поступлений наотчетный финансовый год. Разграничение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы осуществляется в соответствии с налоговым законодательством и статьями закона о федеральном бюджете на очередной год. При установлении уровняналогового потенциала возможно использование в первую очередь следующих показателей, влияющих на формирование налоговой базы:

- отраслевая специализация (административной единицы);

- численность населения региона;

- количество и отраслевой состав предприятий как налогоплательщиков;

-  уровень оплаты труда и задолженность по заработной плате и другим выплатам

населению и предприятиям;

- уровень экономического развития;

- социально-демографический состав населения;

-  административный состав органов власти, учреждений, заведений и других объектов,

участвующих в данном процессе. В заключение можно сказать, что налоговое планирование представляет собой, особенно на федеральном уровне, комплексный и многофакторный процесс определения общей суммы и структуры налоговых доходов в бюджет. Улучшение методики налогового планирования является одним из важнейших направлений не только соответствующих структур органов государственной власти, но и научных организаций и учреждений. При этом существенное значение имеет разработка новых подходов к количественной и качественной оценке системы налогового планирования на основе реальной налоговой базы и налогового потенциала административных единиц (местного, регионального и федерального).

4.Налоговые потенциал и региональные счета.

Решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста налоговых поступлений и повышению уровня собираемости налоговых платежей требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона.

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами. Например, база налога на прибыль предприятий - это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными в области предприятиями. Другие примеры налоговых баз - доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога с физических лиц), стоимость, добавленная в процессе производства (налог на добавленную стоимость), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

В настоящее время в Российской Федерации в качестве меры налогового потенциала регионов используется показатель платежей, фактически собранных в базовом 1991 году, с корректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных за базовый год минимизирует влияние временного фактора, поскольку платежи, собранные в регионе в текущем периоде, не оказывают определяющего влияния на получаемые регионами трансферты. Однако метод пересчета показателей базового года не исключает возможности субъективного подхода, в результате чего система расчета межбюджетных трансфертов оказывается не вполне «прозрачной». Использование данных по базовому году также не способствует стимулированию регионов, проявляющих недостаточную финансовую активность.

Точность показателей фискального потенциала, основанных на данных за базовый год, весьма относительна с учетом радикальных перемен, имевших место в экономике Российской Федерации за период с 1991 года. Поэтому при оценке налогового потенциала регионов Российской Федерации показатель, основанный на собранных в прошлом платежах, не может рассматриваться в качестве оптимального. По нашему мнению, более целесообразны альтернативные показатели налогового потенциала, основанные на данных за текущий год и исключающие негативное влияние временного фактора.

Наиболее очевидный источник доходов регионального бюджета - доходы проживающих в этом регионе налогоплательщиков - напрямую связан с одним из показателей относительного уровня налогового потенциала региона - среднедушевыми доходами населения региона. Его основное преимущество - простота определения и доступность данных о среднедушевых доходах населения по субъектам Российской Федерации, ежегодно публикуемых Росстатом.

Парадоксально, что простота показателя среднедушевых доходов является и его главным недостатком. В современной России, где «теневая» экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных регионов, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает истинное положение дел; поэтому данный показатель неадекватно отражает способность регионов генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность региональных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие нерезидентам. В то же время если в регионе сильно развит туризм, то он создает условия для увеличения объемов налоговых поступлений за счет налога с продаж, гостиничных сборов и т.д., однако наличие таких дополнительных доходных источников у регионального бюджета может не отражаться существенно на доходах его жителей, то есть на среднедушевом доходе. Учитывая огромные размеры нашей страны и степень диверсификации ее экономики, измерить такой показатель достаточно трудно.

Более полно налоговый потенциал регионов отражает валовый региональный продукт (ВРП), определяемый как суммарная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с использованием экономических ресурсов региона (земли, труда и капитала) за данный период времени, и включающий все доходы, генерируемые внутри региона, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.

На практике в показателе ВРП значительную долю занимают доходы физических лиц - жителей соответствующего региона, поскольку большинство жителей региона работают в том же регионе, в котором и живут. ВРП включает и доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном регионе. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на покупки на территории региона.

Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. Например, в настоящее время налог на прибыль предприятий уплачивается по месту регистрации предприятия, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим между налоговым потенциалом и ВРП возникает расхождение. В других странах доходы предприятий развёрстываются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, трудовые ресурсы, территориальную структуру продаж.

Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к созданию показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона.

Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов:

1. Для определения СНР необходимо выполнить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП необходимо вычесть некоторые федеральные налоги, поскольку эти средства не являются источником доходов для регионального и местных бюджетов

2. Затем показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пенсионного фонда и выплаты пособий по безработице. В случае возможного использования показателя СНР в России необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогооблагаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль предприятий.

1. Федеральное правительство США начало использовать СНР в качестве меры фискального потенциала в 1987 году.

2. В США косвенные федеральные налоги включают платежи в систему социального обеспечения и в федеральные пенсионные фонды.

Первая группа преобразований связана с учетом поправки на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и населению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юридическим и физическим лицам, наоборот, увеличивают налоговый потенциал регионов. Размер подобных поправок может быть весьма значительным, поскольку главными компонентами федеральных косвенных налогов являются отчисления в систему социального страхования и в пенсионные фонды.

Вторая группа преобразований связана с учетом особенностей структуры налога на прибыль предприятий (НПП). В Российской Федерации НПП взимается не по месту осуществления предприятием хозяйственной деятельности, а по месту его регистрации. В связи с этим возникает разрыв между налогооблагаемыми ресурсами региона и ВРП, поскольку ВРП учитывает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.

Показатель СНР более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета этого показателя, так же как и для ВРП, необходима достаточно большая база, что сдерживает его применение.

Более комплексный характер имеет так называемая «репрезентативная налоговая система» (РНС), разработанная экспертной комиссией США по межбюджетным отношениям. Суть РНС в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах (в США правительства штатов могут сами определять состав и структуру местных налогов, а также ставки, по которым они взимаются). Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем регионам. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Для каждого региона оценка РНС включает определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона.

Данный метод позволяет весьма достоверно и объективно оценить налоговый потенциал региона. Однако, вследствие использования чрезвычайно большого объема данных, он трудоемок.

Опыт использования данного метода накоплен в Канаде, Германии и Швейцарии. В Канаде концепция бюджетного федерализма отличается высоким уровнем бюджетной и налоговой самостоятельности регионов (провинций), что требует введения специального общенационального стандарта для сопоставления налоговых баз, поскольку при оценке налогового потенциала учитывается совокупность налоговых баз по 37 региональным и местным налогам.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение метода РНС облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, было бы целесообразно, по нашему мнению, ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, подоходным налогом с физических лиц и налогом на имущество предприятий.

В дальнейшем, по мере совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, подъема производства и расширения налоговых баз, все большее значение будет приобретать проблема адекватного соответствия налоговых поступлений от различных секторов экономики их налоговому потенциалу.

Метод репрезентативной налоговой системы может применяться для определения налогового потенциала, «в узком смысле», для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реальных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз.

Заслуживает внимания метод, предполагающий использование в рамках подхода РНС регрессионного анализа. Его преимущество -сокращение потребности в данных для измерения налогового потенциала; потребуется лишь информация о совокупных доходах по региону и небольшой набор переменных, используемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпадает необходимость в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы. Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного варианта РНС за счет более эффективного анализа данных.

Для оценки налогового потенциала регионов с помощью регрессионного анализа, посредством оптимальных оценок случайных факторов b1, b2,... bm используется уравнение следующего вида:

где

yj - фактически собранные в регионе платежи в бюджет;

Xj - показатели налоговой базы, косвенно или непосредственно отражающие величину совокупной налоговой базы данного региона или отдельных ее компонентов;

m - число рассматриваемых регионов;

Ej - случайная ошибка измерений.

Таким образом, можно рассчитать возможные доходы региона по известным характеристикам его налоговой базы, которые можно интерпретировать как налоговый потенциал региона. Возможные отклонения фактических значений бюджетных поступлений от рассчитанных с помощью модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов. Преимуществом регрессионного метода, позволяющего осуществить отбор совокупности экономических характеристик, в максимальной степени влияющих на потенциальные налоговые доходы, является его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки.

Данный метод особенно эффективен для целей среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, поскольку он представляет собой некую модификацию рассмотренных ранее методов для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и налоговых баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.

Для практического расчета целесообразно использовать относительно небольшой набор взаимосвязанных экономических характеристик, определяющих на величину бюджетных доходов объем промышленного и сельскохозяйственного производства, продажи населению товаров и услуг, денежные доходы населения, стоимость основных производственных фондов.

Недостатком регрессионного метода является его сложность. К тому же полученные показатели налогового потенциала регионов могут значительно различаться в зависимости от используемого набора экономических характеристик. Поэтому рациональный выбор тех или иных показателей налогового потенциала требует проведения дополнительного анализа. Кроме того, количество точек наблюдения, используемых в уравнении регрессии, равно количеству регионов, а результаты регрессионной оценки тем точнее, чем больше точек наблюдения. Однако в условиях Российской Федерации эта проблема стоит не так остро, поскольку регионов достаточно много.

Проведенный анализ концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосылки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих алгоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны. Таким образом будет создана надежная база для обеспечения роста налоговых поступлений и повышения уровня собираемости налоговых платежей и повышена эффективность системы бюджетно-налогового планирования и прогнозирования.

Вопросы для семинара:

1.       Что представляет собой бюджетно-налоговое планирование?

2.       Какие методы применяются в налоговом планировании?

3.       Какие основные задачи бюджетно-налогового прогнозирования вы знаете?

4.       Что такое налогово - бюджетное прогнозирование?

5.       Что представляет налоговое прогнозирование на макроуровне; дайте небольшую характеристику?

6.       Какие из социально-экономических показателей, использующиеся для прогнозирования вы знаете? Их характеристика?

7.       Что такое налоговый потенциал?

8.       С помощью чего можно вычислить налоговой потенциал?

9.       Что такое РНС? В чем его суть?

10.   Что является источником доходов регионального бюджета?