Специальные фонды Правительства

Тема 6. Специальные фонды  Правительства

 

1. Необходимость, сущность и классификация специальных фондов.
2. Особенности доходов и расходов специальных внебюджетных фондов.
3. Специальные внебюджетные фонды РФ.

3.1. Пенсионный фонд  РФ.

3.2. Фонд социального  страхования РФ.

3.3. Фонды обязательного  медицинского страхования.

 

1. Необходимость, сущность и классификация специальных фондов

 

Внебюджетные фонды  являются звеном общегосударственных  финансов и представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в  распоряжении центральных, региональных или местных органов власти и имеющих целевое назначение.

Появление специальных  фондов некоторые экономисты относят к самым ранним периодам появления финансовых отношений и считают, что их образование предшествовало появлению бюджета. Впоследствии по мере того как в средние века расширялась деятельность государства, усложнялись его функции, использование отдельных специальных фондов для финансирования различных потребностей снижало маневренность в использовании средств. С течением времени почти все государства объединили поступающие ресурсы в один многоцелевой фонд в распоряжении правительства или правителя, который и стали впоследствии именовать бюджетом государства. При этом все большее предпочтение отдавалось не целевым, а общим налогам, что увеличило возможность правительства в маневрировании финансовыми ресурсами. Многие из специальных фондов носили временный характер, имели разное правовое оформление или вообще не имели такового, поэтому образование бюджета было шагом вперед для тех условий. Окончательное завершение бюджетизации произошло в 19-начале 20 века. Однако наряду с бюджетом в разных странах образуется и используется разное количество специальных внебюджетных фондов, а также внутри бюджета существуют фонды, имеющие определенное целевое направление. Причины сохранения в финансовой системе звена внебюджетные фонды:

1) многие из внебюджетных  фондов не утверждаются в законодательном порядке как бюджет, поэтому эти средства в значительной степени находятся вне эффективного контроля законодательного органа и населения. При этом повышается оперативность использования денежных средств.

2) как правило внебюджетные  специальные фонды имеют собственные  источники доходов (налоги и  сборы), поэтому при их создании  предусматриваются и новые налоги и платежи. Следовательно, правительства получает в свое распоряжение дополнительные финансовые ресурсы, усиливается государственное вмешательство в экономику. Однако, это означает усиление налогообложения;

3) специальные фонды  приукрашивают истинное положение с финансовыми ресурсами в стране, так как отвлекают часть бюджетных ресурсов (расходов) и снижают дефицитность бюджета.

Специальные внебюджетные фонды могут быть созданы двумя  способами:

1) выделение из бюджета  отдельных, особо важных расходов (дебюджетизация). В этом случае внебюджетные фонды сохраняют тесную связь с бюджетом, средства которого остаются одним из источников образования внебюджетных фондов (напримет, Пенсионный фонд РФ).

2) формирование внебюджетного  фонда с собственными источниками доходов. В этом случае законодательные органы принимают решение (закон) о создании внебюджетного фонда, в котором определяют источники покрытия расходов фонда, направления использования средств, правовое положение специального фонда. Создание таких фондов связано с возникновением новых, ранее не известных расходов. Таким способом образуются экологические, экономические фонды.

Количество специальных  внебюджетных фондов в разных странах  различно и в литературе приводится до 100 фондов. Однако речь идет обо всех специальных фондах, а не только внебюджетных.

По своей экономической  сущности специальные фонды отражают процессы дополнительного перераспределения НД, причем в зависимости от характера фондов, целей их создания можно выяснить об основных направлениях перераспределения. Например, в нашей стране основная масса фондов социальные, значит основная задача – перераспределение между группами населения.

Классификация специальных фондов может осуществляться по нескольким признакам (см. рис. 1).

Постоянные фонды создаются на неопределенный срок времени (например, Пенсионный фонд РФ).

Временные фонды создаются  на определенное время, для решения  новых задач. По мере решения задач, которые послужили основой для  создания временных специальных фондов Правительства, они прекращают сове существование.

Внебюджетные фонды  создаются как самостоятельные  фонды и своими доходами и расходами  не входят в состав федерального, региональных или местных бюджетов.

Внутрибюджетные фонды  своими доходами и расходами входят в состав бюджетов. В бюджете средства специальных бюджетных фондов выделяются отдельной строкой как в составе доходной, так и в составе расходной части бюджета. Широкое распространение бюджетные фонды получили в РФ в первой половине 1990-х гг. Однако начиная с 1998 г. началось постепенное сокращение количества бюджетных фондов и в настоящее время внутрибюджетных фондов (начиная с 2005 г.) не существует.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Классификация  специальных фондов правительства

 

Федеральные специальные фонды создаются по решению федеральных органов власти. Их действие распространяется на территорию всего государства (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

Региональные специальные фонды создаются по решению региональных органов власти и распространяют свое влияние на территории региона (например, Территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

Местные специальные  фонды создаются по решению местных  органов власти и распространяют свою деятельность на территории муниципального образования. Однако следует отметить, что Бюджетным кодексом РФ ограничено право местных органов власти создавать на своей территории местные внебюджетные фонды.

Экономические специальные фонды своей целью в большинстве стран имеют регулирование экономики. В некоторых странах создаются для постоянной помощи отдельным отраслям промышленности или группе отраслей для достижения определенной цели (например, отраслям, производящим экспортную продукцию). Во многих странах создавались восстановительные фонды после Второй Мировой войны, которые превратились потом в конъюнктурные.

Научно-исследовательские  фонды используются  в основном для создания и поддержания крупных государственных научно-исследовательских центров, для финансирования фундаментальных научных исследований. Кроме того, из этих фондов в некоторых странах могут выплачиваться премии за высокие достижения в науке отдельным ученым или группам ученых, персональные стипендии особо выдающимся студентам. В числе таких фондов в Великобритании и в США создается национальный научный фонд; в США – научный фонд бюро стандартов (НФБС). Источники поступления – средства от продажи патентов и лицензий.

К числу социальных фондов в основном относятся фонды, предназначенные для социального страхования населения, т.е. покрытие затрат в случае старости,  болезни и т.д. В некоторых странах за счет этих фондов производятся не только денежные выплаты, но и содержание соответствующих учреждений. В США — общенациональный фонда страхования по старости; фонд страхования государственных служащих. В некоторых странах создается фонд помощи нуждающимся.

Страховые или резервные  фонды создаются государством в  дополнение к негосударственным  фондам имущественного и личного страхования. Коммерческих целей такие фонды не преследуют и охватывают в основном категории граждан, занятых на особо опасных и вредных работах. Очень часто это страхование является обязательным для граждан (например, для пожарников, горных спасателей, военнослужащих и т.д.). Источником таких фондов служат страховые взносы нанимателей и средства полностью используются для выплаты страхового возмещения при наступлении страхового случая.

Военно-политические фонды  как правило находятся в распоряжении главы государства и многие из них секретные.

Среди множества фондов особое место занимают МВФ и бюджет европейского экономического сообщества (ЕЭС). МВФ в значительной степени действует как кредитная организация, поскольку основное направление использования средств – международные ссуды и международные гарантии. Формируются за счет средств стран-участниц. Бюджет ЕЭС концентрирует в себе около 95% объединенных финансовых ресурсов, причем формируется за счет поступления в определенном проценте НДС. В него поступают сборы, надбавки и пошлины на импортируемую в ЕС продукцию (особенно сельское хозяйство). Средства бюджета расходуются в основном на проведение единой сельскохозяйственной политики (почти 70%). Около 7% расходуются на проведение социальных мероприятий, в т.ч. выравнивание уровня жизни, программы регионального развития, частично для оказания помощи европейским регионам, отстающим в экономическом развитии. В настоящее время все большее значение приобретают европейские фонды выходящие за рамки ЕЭС: Европейский фонд развития и Европейский фонд валютного сотрудничества.

 

2. Особенности доходов и расходов специальных внебюджетных фондов.

 

Источники формирования специальных фондов (доходы) в значительной степени определяются способом создания фондов.

В целом состав источников образования специальных фондов отражают следующие основные группы доходов (см. табл. 1).

Таблица 1

Источники формирования специальных фондов Правительства

Вид дохода	Характеристика
Налоговые доходы	Имеют заранее определенную целевую направленность. Как правило, это маркированные налоги. В отдельных случаях спец. фонды могут формироваться за счет немаркированных налогов, например индивидуальных акцизов по отдельных товарным группам. (В РФ, например, в Территориальные дорожные фонды поступают акцизы на автомобильный бензин)
Средства бюджета	Уровень бюджета определяется уровнем образования спец. фонда. Используется не для всех фондов, а  главным образом для тех, которые возникли в результате дебюджетизации.
Займы	Применяются только внебюджетными  специальными фондами и применяются нерегулярно. При выпуске займов спецфонды осуществляют эмиссию ценных бумаг, которые поступают на финансовый рынок и участвуют в сделках купли-продажи. Необходимо предусмотреть источник погашения займа и выплаты процентов по нему.
Добровольные взносы физических и юридических лиц	В РФ не получили широкого применения

 

3. Специальные внебюджетные фонды РФ

 

В истории развития финансовой системы  России не было опыта создания специальных  внебюджетных фондов. Правовой основой  создания специальных внебюджетных фондов в РФ стал Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. № 1734-1. В дальнейшем на его основе были приняты нормативные акты, регулирующие деятельность специальных внебюджетных фондов на территории РФ. С 1998 г. функционирование специальных внебюджетных фондов России регулируются Бюджетным кодексом РФ.

Ведущая роль  среди  специальных внебюджетных фондов в  РФ отводится социальным фондам. При  их создании в начале 1990-х гг. ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые финансировались из бюджета с большим напряжением и не в полном объеме ввиду большого размера бюджетного дефицита. Одновременно был создан ряд внебюджетных фондов несоциального характера. Впоследствии выяснились существенные недостатки существования некоторых внебюджетных фондов, а именно: 1) чрезмерное межведомственное распыление бюджетных средств; 2) ослабление государственного контроля за целевым использованием денежных средств целевых внебюджетных фондов.

Поэтому, начиная с 1995 г. произошла консолидация некоторых внебюджетных фондов с бюджетом. При этом была сохранена автономность этих фондов, поскольку в бюджет они включались отдельными статьями. Таким образом, некоторые внебюджетные фонды трансформировались в целевые бюджетные фонды. Подавляющая часть целевых бюджетных фондов создавалась в рамках федерального бюджета. Наличие большого количества целевых бюджетных фондов (например, в 1998 г. в составе федерального бюджета их было девять) приводило к распыленности финансовых ресурсов и не позволяла сконцентрировать их на приоритетных направлениях развития экономики. Поэтому с 1998 г. в РФ большая часть целевых бюджетных фондов прекратила свое существования.

Социальные фонды сохранили  статус внебюджетных. В составе социальных внебюджетных фондов в РФ в настоящее время выделяют: Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ), Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС РФ) и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

3.1. Пенсионный  фонд РФ

 

Пенсионный фонд РФ является крупнейшим социальным фондов в РФ. Его величина составляет около 50 % федерального бюджета. На его долю приходится ¾ средств государственных социальных внебюджетных фондов.

ПФ РФ был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. и введен в действие с 01.01.1992 г. Его основной задачей является целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, необходимых для выплат государственных пенсий и финансирование этих расходов.