Теории местного самоуправления: общая характеристика

§3 Нормативные правовые акты, принимаемые  в системе местного самоуправления                                                                                                                           В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно. Это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования. Кроме того к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представи-тельных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления. Правовые акты местного самоуправления делятся на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации . "Круглый стол" в институте государства и права РАИ // Государство и право .-1997.-№5. - С. 28.;

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.)            Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Правовая система "Гарант". В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22).                                                 Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления. Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного само-управления.                                                                                                              Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов. Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования. Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков. Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие). В решении вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным либо исполнительным органам государственной власти.                                                                                                Для регистрации устава муниципального образования законы субъектов Российской Федерации предусматривают определенный перечень необходимых документов. Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования. Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и государственная регистрация самих уставов. При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный сбор не взимается. Органы местного самоуправления муниципальных образований включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования, является свидетельство о государственной регистрации. Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть документы и принять одно из решений: регистрировать устав муниципального образования и выдать свидетельство о государственной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ. Основанием для отказа, согласно ст. 8 ч. 4, Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации называют неправильность оформления документов или недостаточный перечень документов, установленных законами по данному вопросу. И названный Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований устанавливают, что отказ в регистрации устава муниципального образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование решения об отказе в регистрации устава наделены граждане и органы местного самоуправления. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления//Журнал российского права № 4 - 2002 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 180.. Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предъявляет определенные требования к содержанию и структуре устава муниципального образования. В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8) в уставе муниципального образования указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп, общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт - М.:Фонд Ф.Науманна, 1997, - С. 256.

·  В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, если появится такая необходимость.

·  Законы субъектов Российской Федерации развивают положения указанной статьи федерального закона.

·  В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, принятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципального образования, его герб или эмблема, историко-культурные особенности данного поселения, схема управления данного поселения и т. д. В самих уставах муниципального образования нередко предусматриваются задачи и цели устава, его место в системе нормативных правовых актов, численность и состав населения, принципы местного самоуправления, порядок формирования муниципальной собственности и другие вопросы. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений, своего рода местной (муниципальной) конституцией. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов, сложившихся традиций местного населения, причем население муниципального образования непосредственно участвует в принятии устава. Разработка и принятие устава производятся на основе полной самостоятельности и независимости от государственных органов. Устав муниципального образования носит всеобъемлющий характер, так как закрепляет и регулирует отношения не в какой-то одной области, а во всех остальных сферах местного сообщества. При этом положения устава не являются исчерпывающими, они могут быть основой дальнейшей разработки других местных нормативно-правовых актов, по отношению к которым устав муниципального образования обладает высшей юридической силой Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления.- М., 1998 - С. 158..

ГЛАВА 3. Компетенция МСУ  в сфере правоохраны  и взаимодействия с ОВД

  Составной  частью формирования правового  государства является перестройка  местного самоуправления в сфере  правоохраны, а также деятельности  правоохранительных органов, включая  органы внутренних дел. Основное  содержание их профессиональной  деятельности составляет правоприменение, а необходимым условием и компонентом процесса правоприменения является толкование норм права. Значит, практическим работникам необходимо знать теорию этого вопроса и уметь применять ее в своей профессиональной деятельности. Поэтому разработка общетеоретических аспектов толкования норм права для органов внутренних дел представляет собой определенный научный и практический интерес.

    Являясь самостоятельной стадией в едином процессе применения норм права, толкование, как уяснение действительного смысла (содержания) правовой нормы служит целям - подведения единичного под общее, когда конкретное жизненное явление должно быть опосредствовано нормативным материалом. Абрамов В.А. Местное самоуправление: идея и опыт //Социс. 1997. - №1. - С. 202.. В этой связи Л.Н. Завадская отмечает, что "нормы материального права обусловливают содержание правоприменительного акта не непосредственно, а через деятельность правоохранительных органов, которая проходит стадии, связанные с толкованием нормативных предписаний, подлежащих применению; установлением фактических обстоятельств дела; определением фактов, являющихся доказательствами; соотношением нормативных предписаний, фактических обстоятельств дела и доказательств, подтверждающих наличие, отсутствие либо возможностей изменения правоотношений; вынесением актов применения" Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения // Самоуправление . - М. 1995. - №1. - С. 48..

  Понимание толкования как процесса уяснения смысла норм права, т.е. процесса установления воли законодателя, выраженной в правовых предписаниях, раскрывается через рассмотрение способов толкования. В литературе последние трактуются как "специальные приемы, правила и средства познания смысла правовых норм, используемые сознательно или интуитивно для получения ясности относительно правовых велений". Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 27 июня 2000 г.// СЗ РФ от 3 июля 2000 г., N 27, ст. 2821)//СЗ РФ от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2741;  В юридической литературе называются различные комбинации способов толкования норм права. Так, с позиции Н.Н. Вопленко основными способами толкования права являются систематический, филологический, историко-политический, логический. Берг О. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления//Хозяйство и право. 2000. - № 3. - С. 41-43. С.А. Комаров подчеркивает, что толкование-уяснение достигается при помощи определенных приемов (способов): грамматического (филологического); логического; систематического; историко-политического (историко-целевого); специально-юридического; функционального. В.Н. Хропанюк выделяет всего три основных приема толкования-уяснения содержания правовых норм: грамматический, систематический и историко-политический. В.В. Лазарев обращает внимание на грамматическое, логическое, систематическое, специально-юридическое, историко-политическое и телеологическое толкование. А.В. Осипов называет такие же способы толкования, кроме последнего - телеологического.   Представляется, что в качестве самостоятельного способа толкования следует признать социологический, который особенно актуализируется при коренных, качественных изменениях общественных отношений, реформировании социального организма. Следует отметить, ряд авторов, прямо или косвенно признают право на существование и применения в практической деятельности социологического способа толкования. Так, в литературе подчеркивается, что в некоторых случаях для уяснения смысла нормы недостаточно брать во внимание только ее формальный анализ и общие условия реализации. Иногда интерпретатор должен учитывать условия и факторы, при которых реализуется норма. Прежде всего, это касается толкования так называемых оценочных терминов ("уважительные причины", "существенный вред", "значительный вред", "крайняя необходимость"). Правда, такой способ иногда называется как функциональный. Н.И. Хабибуллина обращает внимание на то, что "проблема толкования имеет … социальный аспект: отражая определенную сферу общественных отношений, закон может соответствовать объективным условиям жизни, может отражать их или отставать (что происходит в последнее время). И пока устаревший закон не отменен, соответствие устаревших правовых предписаний может быть обеспечено с помощью толкования, которое путем принятия определенных компромиссных решений направлено на согласование интересов общества, государства и личности".  Н.В. Кудрявцев и В.П. Казимирчик акцентируют внимание на то, что "исходным элементом право реализации служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится … Наличие же двух компонентов - нормы и социальной ситуации - вызывает цепочку организационных (если речь идет об учреждении) и психологических (если действует должностное лицо или гражданин) событий: оценка ситуации, анализ нормы, сопоставление предписаний нормы с интересами и мотивами субъекта, наконец, принятие решения и действие (бездействие), соответствующее норме или противоречащее ей. В ходе развития этой цепочки событий и действуют названные социальные факторы: особенности ситуации; интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта; прогнозируемые социальные последствия и т.п. Все элементы (звенья) рассматриваемой цепочки могут сильно модифицироваться в зависимости от очень многих обстоятельств…".  Еще ранее А.П. Коренев, называя такие способы толкования, как грамматический, логический, систематический и историко-политический, тем не менее подчеркивал, что правильно применить норму - значит применить ее на основе достоверной информации как о самом явлении, так и внешних условиях, в которых оно находится. Автор обращает внимание на то обстоятельство, что от практической целесообразности, от выбора оптимального варианта решения во многом зависит эффективность применения норм. Целесообразность же, в свою очередь, означает, что субъект применения нормы обязан максимально учитывать конкретную обстановку, время, место и условия, своеобразие создавшегося положения и т.п.

    Наиболее последовательно необходимость социологического способа толкования норм права обосновывает коллектив авторов, по мнению которого, указанный способ означает использование при уяснении содержания норм права характеристик и оценок различных аспектов конкретно-исторической реальности, знаний о социальных условиях (политических, нравственных, бытовых и т.д.), т.е. социологический способ основан на обращении к внешним по отношению к самой системе права, но в отличии от исторического способа, современным источникам информации и критериям оценки данных о содержании нормы права. Отметим, что в ряде случаев данный способ толкования, с одной стороны, отождествляют, как отмечалось ранее, с функциональным, а с другой стороны, отрицают наличие и социологического и функционального способов, полагая, что их цели достигаются с помощью историко-политического толкования Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - С. 209..

   Социологический способ толкования норм права используется главным образом при установлении содержания правовых норм, включающих оценочные понятия ("особо крупный размер", "провокационные слухи", "действия, разжигающие национальную рознь" и т.д.). Уяснение же содержания оценочных понятий (если оно не определено законодателем), решение вопроса о том, имеются ли условия для применения права, требуют изучения социальной действительности, привлечение информации из сферы нравственных отношений, политики, обращения к правосознанию общества и самого право применителя, к его жизненному и профессиональному опыту.

   Не трудно заметить, что юридической предпосылкой социологического способа толкования является законодательство, содержащее те понятия, которые с помощью профессионального правового сознания субъекта, оцениваются в ходе его правоприменительной деятельности на всех ее стадиях. Это, в свою очередь, позволяет субъекту правоприменения реализовывать нормы права по своему усмотрению.

   В этой связи В.Н. Дубовицкий подчеркивает, что "нормативность как ведущее и определяющее свойство правовой формы регулирования несет в себе и множественность оценочных категорий ("уважительная причина", "в случае необходимости", "исходя из потребностей", "в соответствии с обстоятельствами" и т.п.), которые с неизбежностью ведут к применению административного усмотрения". Представляется, что это положение требует уточнения в том отношении, согласно которому свобода усмотрения правоприменяющего субъекта возможна тогда, когда он в своей профессиональной деятельности оперирует (руководствуется) диспозитивными нормами, в том числе содержащими оценочные понятия. Именно такие нормы предписывают тот или иной вариант поведения, но при этом предоставляют субъекту возможность в пределах законных средств урегулировать отношения по своему усмотрению. Видимо, такое законодательство имеет в виду С.С. Алексеев, приводивший образное сравнение, согласно которому "право напоминает … не матрицу, на которой запрограммированы все возможные варианты человеческих поступков и по которым "печатается" поведение людей, а, скорее, обширную "раму", состоящую из такого рода программ и их ячеек различных объемов и форм, всегда четко очерченных, но всегда оставляющих пространство для собственного поведения участников общественных отношений" Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и власти. - Саратов. - 1996. - С. 182..той связи отмечала, что деятельность по применению права совершается в определенной форме, т.е. с учетом совокупности установленных законом правил, процедур, обусловливающих порядок деятельности субъектов, применяющих нормы. В одних случаях правила и процедуры опосредствуют все этапы деятельности по применению права, в других - лишь наиболее существенные действия правоприменяющих субъектов, а также лиц, участвующих в процессе применения права. Автором особо отмечается, что на практике соотношение материально-правовых и процессуальных предписаний не всегда оптимально. Иногда не оправдано скрупулезное процессуальное регулирование служит тормозом в ходе осуществления права, а иногда отсутствие процедур, правил может привести к ничем не ограниченному усмотрению правоприменительных органов, должностных лиц, от решения которых зависит реализация субъективных прав, обязанностей субъектов. Не трудно заметить, что автор касается не только проблемы усмотрения субъекта правоприменения, но и его пределов.

   Л.Э Жалинский обращает внимание на позицию немецкого ученого К. Энгита, который, выделяет различные формы нормативных высказываний (выражений закона). Некоторые из них обеспечивают большую самостоятельность правоприменителя: это неопределенные правовые понятия, нормативные понятия, понятия измерения (оценочные) и пеперальные клаузулы, т.е. оговорки. Сам же ученый в этой работе говорит в той или иной форме о возможности усмотрения в профессиональной деятельности юриста. Так, по его мнению, юрист должен уметь, в частности, "найти пределы своей самостоятельности и исполнять чужие решения". Выявление потребности в применении права (решение правовых ситуаций) и собственно применение права (решение правовых задач) требуют, кроме всего прочего, и уяснения тенденций развития законодательства, осознания его меняющихся целей, установления нового контекста закона, что полностью легитимируется рекомендуемыми в теории права способами толкования закона, понимания возможностей закона, условий его применения. Автором подчеркивается, что даже профессиональная критика закона осуществляется в рамках действующего права. При соблюдении этого основополагающего условия законность исполнения профессиональных обязанностей предполагает: а) право на толкование; б) возможность усмотрения в заданных пределах; в) механизм преодоления ошибок и правонарушений, и т.д. И, наконец, им отмечается и такое важное положение, согласно которому, связанность законом правовых действий, труда юриста в целом может быть ограничена: а) необходимостью и возможностью толкования закона, т.е. уяснения или наделения его определенным значением; б) возможностью выбора между правовыми нормами, в частности, в случае конкуренции закона, либо диспозитивности правовых норм; в) наличием собственного усмотрения в применении закона в рамках представленной компетенции, что, например, проявляется при назначении наказания, определении морального ущерба и пр. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 176.;; г) возможности восполнения закона по аналогии; д) возможности возражений против действующего закона, в частности по мотивам его не конституционности. Причем А.Э. Жалинский подчеркивает, что во всех этих случаях речь идет о юридически корректной, правильной оценке, т.е. не об ошибках или иллюзиях юриста, а о действительном положении дел. Каждое из этих условий или возможностей имеет практический правовой смысл и образует определенные предпосылки эффективного и конструктивного осуществления юристом своей работы.

    Примером относительно-определенной гипотезы может служить гипотеза нормы права, выраженной в ст. 89 УПК, согласно которой, меры пресечения в отношении обвиняемого применяются "при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или суда, или воспрепятствует установлению истины по уголовному делу, или будет заниматься преступной деятельностью, а также для обеспечения исполнения приговора …". Для правильного и одновременно эффективного применения данной нормы суд, прокурор, следователь, лицо, производящее дознание, должны в каждом конкретном случае решить, имеются ли "достаточные основания" для избрания соответствующей меры пресечения, т.е. наличествуют ли условия, указанные в норме права. Решение же этого вопроса невозможно без использования данных о том, есть ли у обвиняемого место жительства, постоянное место работы, преступные связи, о его моральных качествах и др.