Сравнение муниципальных систем крупнейших зарубежных стран

2.4 Отношения местных органов с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии).

Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.

В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается правительство земель. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:

- во-первых, прямое регулирование  деятельности этих органов путем  принятия законов и подзаконных  актов;

- во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.

- в-третьих, использование  финансовой зависимости муниципалитетов  от центральной власти, поскольку  все они получают определенные  субсидии. В ряде случаев акты  органов местного самоуправления  могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т. д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т. д.

Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.

2.5Финансовые основы  местного самоуправления

Основным источником пополнения местного бюджета зарубежных странах, как и в России, являются налоги.

Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.

Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.

Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

2.6. Местные исполнительные  органы

Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на 1 год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.

2. Суть этой системы  – раздельное избрание муниципального  собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.

При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Неизбираемые органы. Они  бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населения.

Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Таким образом, сравнительный анализ организации местного самоуправления в зарубежных странах позволил выявить основные особенности функционирования местных органов власти по разным направлениям их деятельности и сделать вывод об уникальности и неповторимости модели местного самоуправления каждого государства.

Заключение

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в виду, что понятие "местное самоуправление" в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые государственные функции.

В настоящее время к этих странах функционируют три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и "смешанная". Различия данных моделей зависят прежде всего от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью:

ила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

В развитых странах различия между этими двумя моделями обычно не носят принципиального характера, они -находятся в определенном сближении между собой, в особенности после муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением.

В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой "декорации." для, авторитарной по своей сути политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии.

Местное управление и Австрии, Германии, Японии, и некоторых других странах имеет сходство с обеими моделями, обладая при этом и некоторыми своими специфическими чертами. Это и позволяет выделить его в отдельную – "смешанную" модель местного самоуправления.

Список литературы

Монографии, учебные пособия

1.Васютин Ю., Емельянов  Н. Местное самоуправление в зарубежных  странах. М., Тула, Издательство "ТГПУ", 2001

2.Воронин А.Г. Муниципальное  хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Финансы и статистика, 2004.

3.Зотов В.Б. Муниципальное  управление: учебник для вузов. / З.М. Макашева, М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

4.Конституции буржуазных  государств. М.: Юридическая литература, 2002.

5.Конституции зарубежных  государств. М.: БЕК, 2001. С.305

6.Местное самоуправление  в Германии (на примере положения  об общинах земли Баден-Вюртенберг). М.: "Де-юре", 2002.

7.Местное самоуправление  в зарубежных странах: (Информационный  обзор)/ Под ред. Н. Медведева. М, Издательство "Слово", 2002.

8.Мизь А.Б., Подсумкова  А.А. и другие. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред С.Ю. Наумова. – Саратов: ПАГС, 2002.

9.Местное самоуправление: Сборник международных терминов  из области права и управления. Мюнхен; Бонн, НОРМА, 2003.

10.Местные органы власти  в США: организация управления  и экономической деятельности. М., НОРМА-М, 2002.

11.Уваров Ю.М. Местное самоуправление  в России. – М.: Норма, 2005.

12.Улиско А.П., Рогожкина  В.В. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Саратов. Издательство ПАГС, 2002.

13.Шумянкова Н.В. Муниципальное  управление: учебное пособие / Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2002

14.Чиркин В. Основы сравнительного  государствоведения. М.ИНФРА-М, 2003.

Периодические издания

15.Ачкасов В. Опыт местного  самоуправления на Западе // Правоведение. – 2002.- №4. – С.41-44

16.Буркова О.М. Местное  самоуправление Франции // Муниципальная  власть. – 2003. – №4. – С.12-18

17.Чудаков М.Ф. Местное  самоуправление и управление  за рубежом (теория и практика)// Муниципальная власть. – 2005.- С.32-37