Система местного самоуправления в России (XV-XVII вв.)

Важной задачей выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на нее  извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности и  духовного характера. Под покровительством посадских и волостных людей  находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и  материально выражая результаты общих забот. Именно от населения  прихода исходила инициатива постройки  церкви, во исполнение которой выборными  властями на каждого жителя налагались обязанности по заготовке необходимых  материалов (гвоздей, бревен и т.п.), предоставлению денежных средств, а  также осуществлялся наем церковных  мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители.

Заведовали земские власти призрением обездоленных людей, организуя у себя "общежительные монастыри" и выделяя средства на их содержание. Монастыри являлись, в большей части, заведениями общественного призрения, выполняя роль приюта или богадельни.

Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям  были переданы и судебные функции. Так  как в районах осуществления  земской реформы вотчинное и  поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой  власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым  приводило к концентрации в руках  земских старост наместничьего  суда в полном объеме.

Однако, иногда, при замене кормленщиков выборными земскими властями, в компетенцию последних рассмотрение губных дел не передавалось, они продолжали находиться в ведении губных старост. По мнению А.А. Зимина, эти изменения в проведении земской реформы в черносошных волостях были связаны, в первую очередь, с дальнейшим обострением классовой борьбы: губные старосты из дворян оказались более надежными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиеся из местных посадских людей и крестьян [8, стр.423].

Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских  органов, объем полномочий должностных  лиц и значение их в местном  управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов  в зависимости от величины земской  единицы и от объема дел, от уже  сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностных лиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций друг друга, хотя в  избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно четко  разграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной  степенью подробности, земский мир  с учетом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществление  обязанностей, и не предусмотренных  уставными грамотами.

Самостоятельное формирование и распределение средств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базу для  их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых  учреждений в судебной, административной и финансовой сферах. В отличие от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью: в любое время население могло провести перемены в составе земского аппарата, а по окончании срока службы в земской избе требовать отчета от своих избранников.

Помимо этого, деятельность местных собраний (советов), без одобрения  которых по наиболее важным вопросам выборные не могли принимать самостоятельные  решения, обеспечивало и текущий  контроль за земскими властями.

Сосредоточение в руках  земских органов всех отраслей местного управления, входивших в то время  в круг государственных задач: судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечение их к государственным  сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе местного управления Русского государства.

 
Заключение

Довольно четко проявившаяся к началу XVI в. тенденция падения  эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой  классовой структурой общества и  новыми задачами государства. Идея о  советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.

В период, когда наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной  им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной  власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять  волостями без затрат, а также  передать новым органам осуществление  ряда государственных функций.

Материал, собранный из источников разного характера, свидетельствует  об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий  с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть  определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.

Настойчивость, с которой  земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался  этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной  областях, свидетельствует об оживлении  волостной жизни. Широкая компетенция  выборных властей, тесная связь с  местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо  всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного  орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.

В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в  зависимость, прежде всего, от избирающего  их населения, что обеспечивалось действием  механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного  старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотреблений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов  самоуправления, законодатель устанавливает  жесткие требования к властям  по надлежащему осуществлению возложенных  на них задач, и, особенно, по обеспечению  правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом  полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать  и пресекать правонарушения.

Несовершенство организации  выборных органов, отсутствие четкой законодательной  регламентации деятельности губных и земских учреждений, особенно в  случае их параллельного функционирования на одной территории, а внутри выборного  аппарата и имевшая место еще  не устоявшаяся специализация должностных  лиц, приводили к конкуренции  новых институтов друг с другом в  смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.

Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся  округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой  территории и объемом дел, а также  сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.

Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением  дворянским, представленным губными  учреждениями. Земские органы, не обладая  необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто  обращались за содействием к центральной  власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.

Губные учреждения, имеющие  в своих руках необходимый  карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями местного дворянства, а также  обеспеченные поддержкой крестьянского  и посадского населения, обязанных  грамотами содействовать губным властям, представляли собой достаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местного управления с ясно выраженным классовым  лицом.

В подчинении земских учреждений центральным финансовым органам, расширении контрольных полномочий центральных  ведомств в отношении местных  учреждений проявлялось стремление царской власти поставить органы местного самоуправления под более  жесткий контроль со стороны бюрократического центрального аппарата, роль которого резко возрастала.

В ходе реформ была создана  новая система материального  обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали  в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений, введенный вместо наместничьих доходов  единый государственный налог земство  платило непосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянства.

Посредством участия в  деятельности губных учреждений и решения, наряду с внутренними делами, и  важнейших государственных вопросов, поднимающееся дворянство значительно  укрепило свои позиции, получив право  на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.

Значительные уступки  в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского  населения, которые получили возможность  самостоятельного управления и решения  земских дел через выборные органы.

В компромиссном характере  реформы, проявившемся в нацеленности ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" посадских  и волостных людей, с одной  стороны, и в подчинении новых  органов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрального и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба выборного и приказного начал.

Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление  Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы местного управления и приспособления ее к  потребностям и задачам, стоявшим перед  центральной властью, не имевшей  в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных  властей.

Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшиеся  в новую фазу развития государственности  и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились  опорой Московского правительства  и надежными проводниками государственной  политики на местном уровне.

 
Список использованных источников и литературы

1.  Буганов В.И. Эволюция феодализма в России / Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. - М., 1980.

2.  Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.М., 1990.

3.  Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до XVII в. в 2-ух томах. Изд. АН СССР, 1952-1954.

4.  Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.

5.  Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 1996.

6.  Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552

7.  Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. - М., 1958. - Электронный текст. - режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498

8.  Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного.М., 1960. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123

9.  Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма. - М., 1995.

10.  Исаев И.А. История государства и права России. Гл.15, 16, 20, 22. - М., 1996.

11.  Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.

12.  Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.

13.  Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т.2.М. - Л., 1957.

14.  Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000

15.  Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в.М. - Л., 1957.

16.  Памятники русского права: научное издание // Под ред. Л.В. Черепнина. - М.: Госюриздат, Вып.4, 1955.

17.  Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв.М., 1995.

18.  Российское законодательство Х-XX веков в 9 томах. Том 3: Акты Земских соборов. // Под общей редакцией О.И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1985.

19.  Смирнов И.И. Судебник 1550 г. - Исторические записки. Т.24. - М., 1947.

20.  Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Владос, 2003. - 510 с.