Система федеральных органов исполнительной власти

Система федеральных  органов исполнительной власти

Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (государственные  комитеты, федеральные службы и т. д.). Президент не входит в систему  федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации  является высшим федеральным органом  исполнительной власти общей компетенции, т.е. руководит большинством сфер и  отраслей управления, обеспечивает общее  экономическое, социально-культурное развитие страны. Правительство состоит  из Председателя Правительства, его  заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение  практика включения в Правительство  председателей госкомитетов на том  основании, что их статус официально приравнивается к статусу федеральных  министров.

Председатель Правительства  назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности  заместителей Председателя Правительства  и федеральных министров, структуру  федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления  деятельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями  деятельности Правительства являются разработка, представление Государственной  Думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются  постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный  характер, а вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить  Конституции, законам, указам, в противном  случае они отменяются Президентом. Нормальным вариантом прекращения  полномочий Правительства является сложение полномочий перед вновь  избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно:

• в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;
• если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;
• в случае, если Президент примет решение об отставке Правительства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной Думы.

Министерства РФ — это  центральные органы исполнительной власти. Свою деятельность они осуществляют на основе единоначалия, руководят  порученными им отраслями экономики  или сферами деятельности. Считается, что государственные комитеты в  отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому  четких критериев отграничения министерств  от ведомств (в их число включаются помимо госкомитетов и другие органы исполнительной власти: комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти  не осталось.

Министерство возглавляет  входящий в состав Правительства  РФ министр Российской Федерации (федеральный  министр), обладающий решающей властью  в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерства, которая имеет совещательное  значение и не может принимать  обязательных решений. Однако разногласия  между министром и коллегией  докладываются Правительству.

Перечень министерств  устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным; руководством Правительства РФ (кроме  министерств обороны, внутренних, иностранных  дел, юстиции, которые подчинены  Президенту РФ). Министерства действуют  на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президентом или  по его поручению — Правительством РФ. Министры назначаются Президентом  и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с организациями  других ветвей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России. Это — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование  в определенной сфере деятельности. Оперативное руководство организациями, подчиненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществляет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, федеральные  надзоры России. Это федеральные  органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Общий статус ведомств Российской Федерации в принципе идентичен  статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Правительство. Подчиняются ведомства Правительству  РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других.

2Территориальные федеральные органы исполнительной власти

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъектов  Федерации непосредственно или  через создаваемые ими территориальные  органы. Законодательные основы существования  подобных исполнительных органов вытекают прежде всего из конституционного определения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий на создание своих территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц. 
В этой связи Правительство утвердило основные положения, касающиеся порядка создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации <*>. 
-------------------------------- 
<*> САПП РФ. 1993. N 22. Ст. 2032.

Постановлением  Правительства от 12 августа 2004 г. был  определен порядок взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти и уполномоченного в области налогов и сборов <*>. 
-------------------------------- 
<*> СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3497.

Было подчеркнуто, что названные территориальные  органы входят в систему органов  исполнительной власти Российской Федерации  и осуществляют свою деятельность под  руководством соответствующих федеральных  органов исполнительной власти. По вопросам, входящим в компетенцию  субъектов РФ, они должны взаимодействовать  с соответствующими органами исполнительной власти республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов. Территориальные  органы в своей деятельности руководствуются прежде всего актами федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов субъектов РФ, также и их правовыми актами. 
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрацией субъектов Федерации. На территории автономных округов данный вопрос должен решаться по взаимному согласию сторон. По результатам консультаций с администрацией субъектов Федерации соответствующие федеральные органы исполнительной власти осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей своих территориальных органов. Такое согласование в отношении руководителей силовых и правоохранительных органов не требуется. 
Финансирование территориальных органов осуществляется, как правило, за счет федерального бюджета. Администрация субъектов Федерации выделяет для них помещения и создает необходимые условия для работы. 
Территориальные органы участвуют в соответствии с профилем своей деятельности в выработке мер и способствуют государственному регулированию социально-экономического и административно-политического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов по разработке и реализации программ углубления экономических реформ по вопросам, касающимся сфер их деятельности; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. 
Территориальные органы вправе представлять федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации; запрашивать необходимую для своей деятельности информацию у федеральных и региональных органов исполнительной власти, а от организаций независимо от формы собственности - сведения, необходимые для выполнения своих работ; вносить предложения по вопросам сфер своей деятельности как федеральным, так и региональным органам исполнительной власти. 
Структура и штаты территориальных органов определяются федеральными органами исполнительной власти. 
Таким образом, порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти относится к полномочиям Президента и Правительства. 
Одновременно Президент обязал Правительство обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий. 
В настоящее время в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации образованы региональные коллегии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Положение о них утверждено 25 мая 1998 г. <*>. Коллегия действует в качестве совещательного органа при полномочном представителе Президента РФ в административном округе. В ее составе - руководители территориальных органов, действующих на территории региона и представляющих министерства внутренних дел, обороны, иностранных дел, МЧС и службу безопасности. Руководители иных территориальных органов могут быть включены в состав коллегии по согласованию с Полномочным представителем Президента. Основные задачи коллегии: обеспечение согласованного выполнения территориальными органами стоящих перед ними задач; разработка согласованных планов деятельности и т.д. 
-------------------------------- 
<*> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2404.

Самым существенным в административно-правовой характеристике территориальных подразделений  федеральных органов исполнительной власти является то, что они, действуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему органов исполнительной власти этих субъектов. В этом смысле они являются организационным звеном системы соответствующих федеральных  органов исполнительной власти, вертикально  подчиненным последним. Поэтому  их невозможно квалифицировать в  качестве местных органов исполнительной власти. 
Сейчас свои территориальные органы, действующие в пределах соответствующих субъектов (субъекта) Федерации, имеет ряд федеральных органов исполнительной власти. Как правило, они не имеют единообразного наименования: территориальные главные управления (управления), органы на местах, управления и подразделения на местах, региональные и местные подразделения, региональные инспекции, центры и т.п. Кроме того, часто говорится не столько о территориальных органах, представляющих федеральные органы исполнительной власти в субъектах Федерации, сколько о конкретных должностных лицах, действующих в тех же пределах, но не от имени соответствующего федерального органа, а в качестве представителя тех или иных контрольно-надзорных служб, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти. Так решается этот вопрос, например, в системе Федеральной антимонопольной службы - территориальные управления; в системе Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - отделения Российской транспортной инспекции; в системе Министерства обороны - военные комиссариаты и т.д.

3 
4. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

В субъекте Российской Федерации  устанавливается система органов  исполнительной власти во главе с  высшим исполнительным органом государственной  власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура исполнительных органов  государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган  государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных  правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации  с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Это может быть Администрация, Правительство.

Высший исполнительный орган  государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Финансирование высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации  осуществляется за счет средств бюджета  субъекта Российской Федерации, предусмотренных  отдельной статьей.

Высший исполнительный орган  государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной  политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального  обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган  государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности  и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления  высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета  субъекта Российской Федерации, а также  проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации  и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о  выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации  для представления их высшим должностным  лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта Российской Федерации;