Российская система самоуправления сходство и различие с муниципальными системами зарубежных стран

В России же, до вступления в действие 8 октября 2003 года новой  редакции Федерального закона “Об  общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). Лишь как один из возможных вариантов данный Федеральный закон допускал вхождение одних муниципальных образований в другие (ст. 6 п. 3), оставляя субъектам Федерации для законодательного регулирования все вопросы, связанные с разграничением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.

Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах  существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог “вопросов местного значения”, в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа “всеохватывающей компетенции” общин, а значит, из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения.

“Переданные государственные  полномочия” в соответствии с  немецкой теорией и практикой  также не однородны по своему правовому  значению. Соответственно выделяются “обязательные задачи с правом дачи указаний”, “задачи, выполняемые по поручению государства”, и “государственные задачи, осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственного государственного управления”. Первая группа задач занимает промежуточное положение между государственными и коммунальными: в сущности, это такие же обязательные коммунальные задачи, только выполняемые “по указанию” государства, т. е. они подпадают под предметный (отраслевой) государственный надзор. Если государство отказывается от дачи указаний территориальным корпорациям при выполнении ими этих задач, то они переходят в разряд обычных обязательных коммунальных задач. В последнем же случае речь вовсе не идет о передаче компетенции общинам или их объединениям: полномочие возлагается только на орган, который государство как бы арендует у территориальной корпорации для реализации своих задач; при осуществлении переданного полномочия орган рассматривается как непосредственно входящий в систему соответственно федерального или земельного управления.

“Задачи по поручению” главным образом передаются территориальным  корпорациям землями как субъектами Федерации, в ведении которых  в соответствии с Основным законом  ФРГ находится исполнительная компетенция (ст. 83), - поскольку исполнение федеральных законов, по общему правилу, является предметом собственного ведения земель, то и порядок их осуществления определяется землями (ст. 85 Основного закона), т. е. земли решают вопрос о передаче соответствующих исполнительных полномочий на уровень общин и их объединений. В то же время содержащиеся в ст. 83 и абз. 1 ст. 85 Основного закона оговорки (“если иное не предусмотрено настоящим Основным законом”, “если иное не определено в федеральных законах, принятых с согласия Бундесрата”) допускают в порядке исключения непосредственную передачу Федерацией управленческих задач общинам и их объединениям.

В российском законодательстве передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия не разграничиваются по критерию различных юридических  последствий передачи. Речь идет лишь о выделении федеральных государственных полномочий, которые передаются на основании федеральных законов, и государственных полномочий органов власти субъектов РФ, возлагаемых региональными законами. Хотя в виду имеются полномочия исполнительного характера, это вовсе не означает, что основную роль в передаче полномочий играют субъекты РФ. В отличие от ФРГ, в России не действует принцип презумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. Соответственно основная часть полномочий исполнительной власти сосредоточена также на федеральном уровне и передается вниз федеральными законами.

Хотя в обеих странах  проводится разграничение между  правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации  государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии.

 В Германии выработаны  многообразные формы правового  надзора за издаваемыми коммунами  в рамках их правотворческой  автономии актами, при этом речь  идет не только об уставах  (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления.

Регламентация экономической  деятельности муниципальных образований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности участия муниципальных образований как субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (такие, например, как “публичный договор”, административный договор).

В Германии, напротив, имеется  развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.

Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.

Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального  взаимодействия коммун в Германии и  разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это  как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.

Это вовсе не исключает  возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координации их действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.

Практика использования  различных форм общинных объединений  в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность  выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.

В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть  возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению  судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты - посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.

Право общин и их объединений  на местное самоуправление в Германии подлежит также защите в административно-правовом порядке (через систему административных судов). В России органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамках гражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражного судопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридического лица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган - свои собственные как юридического лица или муниципального образования.

Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, “проникающем” в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором. В ст. 4 абз. 8 Федерального закона о гарантиях избирательных прав указывается: “В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации”. В настоящее время в качестве такого международного договора может быть назван лишь Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июля 1997 г. № 89-ФЗ.

Существенные различия наблюдаются в оценке зарубежных связей муниципалитетов: если в России все внешние связи муниципальных образований рассматриваются в рамках внешних связей государства, то в Германии преобладает противоположная позиция. Развитие “муниципальной внешней политики”, если она не вторгается в компетенцию Федерации, земель, других субъектов, трактуется как необходимый элемент права на самоуправление (в частности права на сотрудничество с другими субъектами).

Таким образом, как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления и государства в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь в стадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но и по сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям (использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), способно в немалой степени помочь России в выработке собственной концепции демократического устройства местной власти в условиях федерализма. Немецкий опыт наталкивает на целый ряд вопросов, которые предстоит решить России на пути создания.