Пределы федерального законодательного регулирования и разграничение полномочий в законодательном процессе в РФ

 

2. Стадии законодательного  процесса

 

На основе положений Конституции  РФ, а также, исходя из приведенного выше понятия законодательного процесса, можно выделить следующие стадии законодательного процесса в Российской Федерации:

 

1) разработка законопроекта,  включающая деятельность по выявлению  общественных интересов, постановку  вопроса о необходимости законодательного  регулирования тех или иных  вопросов, выработку концепции законопроекта,  написание текста законопроекта,  подготовку финансово-экономического  обоснования законопроекта и  сопроводительных документов (к  элементам указанной стадии можно  отнести также направление субъектом  права законодательной инициативы  законопроекта в Правительство  РФ для получения заключения, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции  РФ, или представление официального отзыва Правительства РФ[15]);

 

2) официальное внесение  законопроекта субъектом права  законодательной инициативы в  Государственную Думу;

 

3) рассмотрение и принятие  законопроекта, осуществляемые Государственной Думой по общему правилу в трех чтениях[16] на ее заседаниях. На этой стадии между первым и вторым чтениями вносятся поправки, содержащие изменения тех или иных положений;

 

4) рассмотрение и одобрение  закона Советом Федерации;

 

5) подписание закона Президентом  РФ и его обнародование (официальное  опубликование);

 

6) реализация закона.

 

 

 

3. Участники законодательного  процесса

 

Конституцией РФ определен  исчерпывающий перечень органов  государственной власти и должностных  лиц, обладающих правом внесения законопроектов на рассмотрение палат Федерального Собрания.

 

В соответствии со ст. 104 Конституции  РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам  Государственной Думы, Правительству  РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Также право  законодательной инициативы принадлежит  Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Указанные  субъекты права законодательной  инициативы являются основными участниками  законодательного процесса.

 

 

В Конституции РФ по сравнению  с Конституцией СССР 1977 г. круг субъектов  права законодательной инициативы существенно сократился[17]. Однако и  сейчас круг этих субъектов достаточно широк.

 

Основным участником законодательного процесса является Государственная  Дума. В соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции  РФ принятие федеральных законов  является исключительной компетенцией Государственной Думы. Именно в рамках осуществления законодательной  процедуры в Государственной  Думе закон приобретает свой окончательный  вид. Необходимо также учитывать, что  Конституция РФ содержит нормы, регламентирующие сроки рассмотрения федерального закона Советом Федерации[18] и Президентом  РФ[19]. Государственная Дума не ограничена временем в вопросах рассмотрения законопроектов и принятия законов. Таким образом, ход законодательного процесса в  Российской Федерации, как с точки  зрения качества принимаемых законов, так и с точки зрения своевременности  принятия тех или иных законов, в  существенной мере зависит от Государственной  Думы.

 

Помимо этого Государственная  Дума имеет конституционные механизмы  преодоления отрицательной позиции  Совета Федерации относительно федерального закона (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), а  вместе с Советом Федерации - отрицательной  позиции Президента РФ (ч. 3 ст. 107).

 

Необходимо также учитывать, что в законодательный процесс вплетается влияние на законодателя политических партий, профсоюзов, различных "лоббистских" групп, научных, экспертных и информационных организаций и служб и др. Здесь есть место для неформальных согласований, переговоров, коалиций, различных форм рабочего сотрудничества и взаимодействия. Оживленная и разнообразная политическая жизнь последних лет показала, что порой именно такие формы выработки решений могут быть наиболее эффективными.

 

Подробнее содержание стадий законодательного процесса и роль участников законодательного процесса в его  осуществлении будут рассмотрены  ниже.

 

законодательный юридический  социальный политический федеральный

 

4. Пределы федерального  законодательного регулирования  и разграничение полномочий в  законодательном процессе в Российской  Федерации

 

Одним из важнейших вопросов, связанных с эффективностью законодательного процесса, является определение предметов  ведения и полномочий федерального законодателя.

 

Российская Федерация  в соответствии со ст. 1 Конституции  РФ - демократическое федеративное правовое государство с республиканской  формой правления. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении  народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

 

В рамках рассматриваемого вопроса  основное значение для федерального законодательного процесса имеет принадлежность предмета регулирования конкретного  проекта федерального закона к исключительной компетенции Российской Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов либо к ведению субъектов РФ.

 

Статьей 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения  Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Соответствующие предметы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ст. 71 и 72 Конституции РФ.

 

Российская модель конституционного разграничения полномочий представляет собой четкое определение федеральной  компетенции и совместной компетенции, а также отнесение всех остальных  вопросов к исключительной компетенции  субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Она представляется наиболее оптимальной  по сравнению с иными схемами  разграничения полномочий. Главное  достоинство такого подхода - отсутствие вопросов, не включенных в чью-либо компетенцию. Кроме того, эта модель способствует укреплению самостоятельности  субъектов РФ, которые в пределах своей весьма обширной компетенции  обладают всей полнотой государственной  власти.

 

Вместе с тем, несмотря на конституционное закрепление  предметов ведения и круга вопросов, по которым возможно принятие федеральных законов, на практике нередко возникают затруднения с разграничением вопросов исключительного и совместного ведения. В этой связи необходимо учитывать, что для всех законопроектов, затрагивающих вопросы совместного ведения, вытекающих из ст. 72 Конституции РФ, в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена процедура согласования с законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

 

Так, проекты федеральных  законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В свою очередь проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок.

 

Необходимо отметить, что  на этапе подготовки законопроектов между первым и вторым чтениями законом  предусмотрено, что до истечения 30-дневного срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. На этапе  до первого чтения такой ограничительной  нормы не предусмотрено, однако в  случае поступления отрицательных  мнений законодательных и исполнительных органов более чем от 1/3 субъектов  РФ по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

 

Отсутствие ограничительной  нормы для рассмотрения законопроекта  перед первым чтением означает, что  законопроект может быть рассмотрен до истечения 30-дневного срока при  условии, что к моменту рассмотрения будет очевидно, что против принятия законопроекта выскажется менее 1/3 субъектов РФ.

 

В целом необходимо сделать  вывод о том, что деятельность субъектов РФ, основанная на положениях ст. 26.4 Федерального закона "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является самостоятельным полномочием  субъектов в федеральном законодательном  процессе.

 

Несоблюдение установленных  законом процедур может послужить  формальной причиной для последующего отклонения принятого Государственной  Думой закона или поводом для  обращения в Конституционный  Суд РФ. Учитывая возможность наступления  указанных последствий, особо значимым представляется решение вопроса  об отнесении предмета правового  регулирования законопроекта к  совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению Российской Федерации.

 

Кроме того, определенная сложность  связана с тем, что многие федеральные  законы содержат одновременно как нормы, регулирующие вопросы по предметам  ведения Российской Федерации, так  и нормы, регулирующие вопросы по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Такие законы часто принимаются в соответствии с п. "в" ст. 71 (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) и п. "б" ст. 72 (защита прав и свобод гражданина) Конституции РФ.

 

В связи с этим полагаем, что, если законопроектом вносятся изменения  в законы, которые содержат указанные  нормы, необходимо руководствоваться  содержанием вносимых изменений: если хотя бы одно изменение касается вопросов, вытекающих из положения ст. 72 Конституции  РФ, то следует применять процедуру, предусмотренную ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации". Если же законопроект затрагивает исключительно положения, предусмотренные ст. 71 Конституции РФ, то применение указанной процедуры не требуется.

 

Так, законопроект, предусматривающий  внесение изменений в Федеральный  закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации"[20] и устанавливающий требования к  членам Центральной избирательной  комиссии РФ, относится к предметам  ведения Российской Федерации, а  законопроект, предусматривающий внесение изменений в этот же Федеральный  закон и устанавливающий требования к председателю избирательной комиссии субъекта РФ, - к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, соответственно, нуждается в согласовании с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

 

Проблемы, возникающие при  решении вопросов об отнесении предмета правового регулирования законопроекта  к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к исключительному ведению Российской Федерации, являются актуальными и в отношении проектов федеральных законов, предусматривающих внесение изменений в законодательные акты РФ о налогах и сборах. В этом случае необходимо исходить из следующего.

 

Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральные  налоги и сборы. В соответствии со ст. 13 НК РФ к федеральным налогам и сборам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, а также государственная пошлина.

 

В этой связи предмет правового  регулирования законопроектов, предусматривающих  внесение изменений в НК РФ относительно указанных федеральных налогов, необходимо отнести к исключительной компетенции Российской Федерации.

 

В свою очередь в соответствии с п. "и" ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Законодательным актом, устанавливающим общие принципы налогообложения, виды налогов и сборов, является НК РФ. В частности, в п. 1 и 6 ст. 3 Кодекса закреплен принцип, согласно которому налоги могут считаться законно установленными лишь при условии, если в законе четко определены все элементы налогообложения.

 

К элементам налогообложения  в соответствии с п. 1 ст. 17 НК РФ относятся  налогоплательщики, объект налогообложения, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок  и сроки уплаты налога.

 

Именно посредством установления или изменения элемента налогообложения  реализуются принципы, закрепленные в ст. 3 НК РФ. Таким образом, внесение изменений, касающихся региональных и  местных налогов, в акты законодательства РФ о налогах в части, затрагивающей  элементы налогообложения, является одним  из способов реализации общих принципов  налогообложения, отнесенных к предмету совместного ведения в соответствии с п. "и" ст. 72 Конституции РФ.

 

В отношении таких законопроектов, предусматривающих внесение изменений  в акты законодательства РФ о налогах  и сборах, непосредственно затрагивающие  вопросы региональных и местных  налогов (ст. 14 и 15 НК РФ), необходимо соблюдение процедуры, предусмотренной ст. 26.4 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".