Правовые основы регионального управления

Правовые основы системы регионального  управления

Организация регионального  управления в России и характер использования  местными властями социальных технологий регулирования общественно-экономических  процессов сегодня в значительной мере предопределены нормативными отношениями между центром и субъектами Федерации.

Согласно Конституции  Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов в их отношениях с федеральными органами государственной власти.

В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Конституция создает правовую основу для разграничений полномочий и предметов ведения государства и регионов, которые конкретизируются в индивидуальных договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельным субъектам Российской Федерации могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты.

***

Таким образом, формально-юридическое  обеспечение разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется на нормативно-правовой основе:

1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и полномочий, в частности ст. 71 и 72;

2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в соответствии со ст. 76 Конституции РФ;

3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.

Разграничение компетенции между  органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в большинстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации. Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий, предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.

***

Конституция не устанавливает систему органов  государственной власти субъектов  Федерации. Она предоставляет возможность  субъектам самостоятельно определять их, требуя лишь соответствия системы региональных органов государственной власти основам конституционного строя и общим принципам организации государственной власти в стране.

Представительными (законодательными) органами государственной  власти в субъектах Федерации  являются думы, собрания и т.п. Органами исполнительной власти выступают администрации (правительства). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор), его первый заместитель иногда является главой правительства.

В систему исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает Положение о них.

Конституция определяет предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов, включающие: обеспечение соответствия конституций и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; совместную собственность на землю, недра, водные и другие природные ресурсы; разграничение государственной собственности; природопользование; обеспечение экологической безопасности; охрану памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры; координацию вопросов здравоохранения; защиту семьи; социальную защиту, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями; установление общих принципов налогообложения и сборов; общее законодательство; кадровое обеспечение правоохранительных органов; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые др.

Конституция устанавливает, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

Например, в соответствии с уставами субъектов Федерации в исключительное их ведение входят: принятие, изменение и дополнение устава, региональных законов и иных правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти в регионе, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение региональных социально-экономических, научно-технических, экологических программ; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами региона; решение вопросов административно-территориального деления региона, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных региональных званий и премий; иные полномочия.

Взаимоотношения между федеральным центром и  субъектами Федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие аналитики отмечают слабость центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой стороны, государство, представляя собой главную общественную силу, зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться исключительно в компетенции региональных властей.

Это ведет к  дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению —  региональной администрации и федеральному центру, что усложняет структуру управления и процесс принятия решений.

С одной стороны, необходимость  решения вопросов региональной жизни  в центре сдерживает инициативу и  самостоятельность региональных властей.

С другой стороны, стремление центра к всеохватывающему контролю, истоки которого восходят ко временам союзного Госплана с его планированием вплоть “до последнего винтика”, приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения его на проблемах стратегического управления.

Такая управленческая ситуация в России обусловлена целым объективных и субъективных факторов.

1. Во-первых, Конституция Российской Федерации определяет чрезвычайно широкий круг вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Наличие такой области двойного подчинения, управление которой сопровождается противоречиям между центральной и региональной властью, требует конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Так, например, трактовка пункта об установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации может привести к устраивающему обе стороны решению только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов.
2. Во-вторых, в России сложились общенациональные (или даже транснациональные) финансово-промышленные группы, имеющие свои интересы в регионах и стремящиеся их отстаивать с помощью центральной власти, заручившись поддержкой государственных чиновников. Интересы этих групп сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д.
3. В-третьих, установились особые отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей регионального “землячества” в различных органах центральной власти.
4. В-четвертых, в ходе выборов региональных властей центр поддерживает тех кандидатов, которые наиболее подходят для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популистов или экстремистов.
5. В-пятых, только центр может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах, стремясь разрешать их с учетом прежде всего федеральных интересов.

В соответствии с Указом Президента РФ No1168 от 13 сентября 2004 г. образовано Министерство регионального развития РФ, которое непосредственно отвечает за реализацию региональной политики в стране. Министерство регионального развития РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в РФ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ.