Правовой статус муниципального служащего

Таким образом, правовой статус муниципального служащего является разновидностью общего правового статуса личности. Это специальный или родовой правовой статус, который отражает особенности положения определенных категорий граждан. Эти слои, группы индивидов, базируясь на общем конституционном статусе гражданина, могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством. Совершенствование этих статусов - одна из задач юридической науки.  Правовой статус государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений.

§ 2. Элементы правового статуса муниципальных служащих

Ключевым звеном в определении правового статуса является рассмотрение элементов правового статуса муниципальных служащих.

Права и обязанности есть неоспоримые  элементы любого правового статуса и присутствуют в определениях правового статуса личности, данных Малько А.В., Лукашевой Е.А., Лазаревым В.В., Козловой Е.И. и Кутафиным О.Е.

Помня о достаточном сходстве государственной и муниципальной службы в силу их общесоциальной сущности в масштабах общества, приведем определение административно-правового статуса государственного служащего в Российской Федерации, данное О.М. Хотюшенко. Административно-правовой статус, по мнению автора, представляет собой систему предоставленных государственным служащим прав и возложения на них обязанностей в сфере государственного управления¹². В определении статуса государственных и муниципальных служащих, данном В.А.Кобзаренко, также в основе лежат права и обязанности.

Анализ проблемы правового статуса  дает основание полагать, что содержание правового статуса муниципального служащего определяется правами и обязанностями. Данные элементы, являясь основой правового статуса муниципальных служащих, выражают общность данного статуса со статусами других субъектов. Так, например, со статусом государственного служащего, в основе которого также лежат права и обязанности только государственного служащего. В данном аспекте проявляется сходство государственной и муниципальной службы в рамках того, что и первая и вторая реализуют управленческую деятельность, конечной целью которой является благо граждан Российской Федерации.

Обладая общими чертами  с юридическим статусом личности и других субъектов, как, например, государственных  служащих, в частности в юридической конструкции состава есть особенности, позволяющие выделить правовой статус муниципального служащего как таковой, а также определить его специфику. Специфику статуса, наполняющую его основу в виде прав и обязанностей особым смыслом, можно усмотреть именно в сфере задач и функций муниципальной службы. Как мы выяснили, основной задачей для муниципальной службы и, как результат, для муниципальных служащих как субъектов данной деятельности является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, защита прав и законных интересов самого муниципального образования.

Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе (правоограничения, ответственность, законные интересы и т. д.), вряд ли целесообразно включать в структуру правового статуса муниципального служащего, так как они являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов или не оказывают заметного воздействия на правовой статус муниципального служащего.

Рассматривая вопрос элементной наполняемости правового статуса муниципальных служащих, представляется необходимым заметить, что такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность, дееспособность, являются условиями приобретения и реализации правового статуса муниципального служащего, имеют важное, а порой и решающие влияние на него. В рассмотрении вопроса важное место занимает вопрос о том, считать ли гарантии элементом правового статуса муниципальных служащих, поскольку государством гарантируется осуществление прав и обязанностей субъектом данной деятельности. Представляется, что ключевым в данной формулировке является слово «осуществление», поскольку если бы права и обязанности не нуждались в определенного рода реализации, то необходимость гарантий как таковых отпала бы. Поэтому гарантии являются элементом механизма правовой реализации статуса муниципальных служащих, так же, как гражданство, право- и дееспособность, который в свою очередь является составной частью «юридической структуры статуса».

Представляется возможным  выделить такую категорию, как категория «юридическая структура статуса». В литературе уже использовалось такое понятие, как «юридический состава статуса», которая как завершенное понятие характеризовала сочетание элементов правового статуса как единого целого.

Категория «юридическая структура статуса» муниципальных  служащих способствует конкретизации и индивидуализации правового положения данных лиц, отражает механизм взаимосвязи и функционирования элементов юридического статуса, а именно совокупность юридических элементов, служащих основанием реализации правомочных действий лица, вытекающих из его особой правосубъектности, определяет способ индивидуализации присущих ему признаков, отдельных юридически значимых свойств. Юридический состав статуса, по мнению В.А. Кобзаренко, гражданских служащих включает в себя элементы, наличие которых со всей определенностью характеризует его правовое состояние и без которых оно не может быть реализовано. Представляется, что юридическая структура статуса, объединяя все элементы статуса муниципального служащего, будет более действенной категорией, поскольку отражает всю совокупность элементов в упорядоченном взаимодействии. Поэтому данная категория, являясь, что несомненно, «научной абстракцией»¹³, есть важный критерий особенностей и полноты юридического содержания статуса муниципальных служащих.

Юридическая структура статуса муниципальных служащих складывается в следующий механизм взаимосвязанных элементов структуры: на основании гражданства, помноженного на право- и дееспособность, возникает возможность приобретения обязанностей, прав и как производных правоограничений, поощрений и ответственности по конкретной должности муниципальной службы, реализации которых способствуют гарантии.

Представляется, что здесь  можно выделить такую категорию, как «механизм правовой реализации статуса», в состав которого входят элементы, способствующие приобретению статуса муниципального служащего, такие как право и дееспособность, и гарантии как элементы, способствующие осуществлению прав, обязанностей и их производных элементов. Под реализацией правовых норм, по мнению А.В. Малько, понимается фактическое осуществление их предписаний в поведении субъектов. Реализация права представляет собой необходимую сторону жизни, существования права, без чего оно утрачивает свой социальный смысл¹⁴. Исходя из этимологии данных понятий, можно выделить важность частного случая в реализации права, каким является механизм реализации правового статуса муниципального служащего. Выделение данной категории способствовало бы теоретическому осмыслению процесса реализации статуса муниципального служащего с целью дальнейшего его практического совершенствования.

Законодательство субъектов  РФ фактически единообразно определяет комплекс обязанностей муниципальных  служащих. К ним относятся: обязанность  соблюдать и исполнять Конституцию  Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований; добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рассматривать обращения граждан, общественных объединений, учреждений, предприятий, организаций, запросы депутатов, а также органов государственной власти в органы местного самоуправления; исполнять приказы, распоряжения и указания руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей.

Законами субъектов  Российской Федерации о муниципальной службе закрепляется положение о том, что уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами субъектов местного самоуправления могут быть предусмотрены обязанности, не противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

Однако как показывает сравнительно-правовой анализ муниципальных  правовых актов, правовое регулирование  обязанностей (и не только их) муниципальных  служащих в уставах муниципальных  образований заключается в отсылке  к нормам соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

С обязанностями муниципального служащего неразрывно связаны права, регулирование которых осуществляется по аналогии с обязанностями. В результате основными источниками закрепления  перечня прав муниципальных служащих являются законы субъектов РФ о муниципальной службе.

Большинство законов  субъектов Российской Федерации  о муниципальной службе, предусматривая перечень общих прав муниципальных  служащих, базируются на положениях утратившего  силу Федерального закона, от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹⁵ с указанием того, что данный перечень не является исчерпывающим. Это право знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы; право требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий; право получать в установленном порядке от государственных органов и органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от форм собственности, необходимые для исполнения должностных. полномочий информацию и материалы; право принимать (участвовать в подготовке) решения в соответствии со своими должностными обязанностями; право вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы; право знакомиться со всеми материалами своего личного дела.

В статусе муниципального служащего выделяются производные  от обязанностей и прав элементы правового  статуса муниципального служащего -ограничения прав, поощрения и ответственность.

Анализируя положения  федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющего  правовой статус муниципального служащего, необходимо для повышения эффективности работы муниципальных служащих следует установить дополнительные обязанности и права, ограничения прав, а также принципы института поощрений и юридической ответственности.

Таким образом, правовой статус муниципальных служащих в общем виде характеризуется тем, что:

а) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органов местного самоуправления;

б) деятельность служащих подчинена осуществлению целей, задач и функций муниципальной службы;

в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права 
одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в против ном случаи их (обязанности) нельзя будет осуществить, продолжением прав и обязанностей 
являются правоограничения, ответственность, законные интересы и т. д., так как они являются производной, обобщающей характеристикой 
уже названных компонентов;

г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей происходит через механизм реализации правового статуса муниципального служащего, включающего гражданство, право- и дееспособность;

д) правовой статус муниципального служащего и механизм реализации правового статуса муниципального служащего включаются в 
юридическую структуру правового статуса муниципального служащего.

Таким образом, на основании проведенного анализа статус муниципального служащего можно определить как систему законодательно закрепленных прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач муниципальной службы. Механизм реализации правового статуса муниципального служащего имеет сложную структуру и состоит из механизма реализации предстатусных (правоспособность, дееспособность и гражданство), статусных (обязанностей, прав, ограничений прав, поощрений) элементов механизма реализации гарантий муниципального служащего, в структуре которых функционирует механизм реализации каждого элемента в отдельности.

Заключение

Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, правоприменительной практики и юридической литературы позволяют сформулировать следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления.

Механизм реализации статуса муниципального служащего проявляется в основных сферах реализации задач и функций муниципального образования: экономическая сфера; социальная и социально бытовая сфера; административно-территориальная сфера; сфера вопросов жизнеобеспечения, развития ЖКХ; эколого-земельная сфера; транспортная сфера; культурная сфера.

Сравнительно-правовой анализ позволяет внести предложения по совершенствованию правового статуса муниципальных служащих. Необходимо:

- унифицировать регулирование правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства;